編者語(yǔ)：中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中形成了政府與企業(yè)之間特殊的公私合作（PPP）模式。這種PPP模式形成于中國(guó)特殊的政商環(huán)境中，是一種經(jīng)歷了探索、磨合、震蕩乃至分分合合而逐漸形成的行之有效的模式。有效性意味著在短期內(nèi)即實(shí)現(xiàn)了清潔能源的經(jīng)濟(jì)供給，但毋庸否認(rèn)，這種模式也有其不足甚至弊端。本報(bào)告根據(jù)對(duì)典型案例的細(xì)致研究，試圖概括、總結(jié)中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中特殊的PPP模式，助益本行業(yè)健康發(fā)展，也希望對(duì)相關(guān)行業(yè)的PPP發(fā)展有所借鑒。

2014年中國(guó)的清潔能源發(fā)展繼續(xù)領(lǐng)跑全球，可再生能源融資達(dá)到全球可再生能源融資額的29%。如何理解中國(guó)清潔能源制造業(yè)和應(yīng)用的高速發(fā)展？在此過(guò)程中，中央政府和地方政府在可再生能源融資中發(fā)揮了怎樣的作用？其行為表現(xiàn)出怎樣的特征？本報(bào)告選取了風(fēng)電和光伏發(fā)電領(lǐng)域的10個(gè)典型案例，對(duì)中央政府和地方政府的行為進(jìn)行研究，為實(shí)現(xiàn)未來(lái)的綠色轉(zhuǎn)型提供參考。

中央政府對(duì)風(fēng)電和光伏領(lǐng)域的政策可以分為主動(dòng)引領(lǐng)和被動(dòng)應(yīng)對(duì)兩種。在風(fēng)機(jī)制造領(lǐng)域，2011年之前，中央政府出臺(tái)了一系列具有前瞻性的政策主動(dòng)引領(lǐng)國(guó)內(nèi)風(fēng)電市場(chǎng)的發(fā)展，其中六次風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)屬于典型的PPP模式，該模式有效地降低了項(xiàng)目前期費(fèi)用和融資成本，具有風(fēng)險(xiǎn)分配合理、政府和企業(yè)互利的特點(diǎn)。

2011年之后，風(fēng)電并網(wǎng)限電、風(fēng)機(jī)質(zhì)量的問(wèn)題顯現(xiàn)，中央政府將風(fēng)電市場(chǎng)發(fā)展改為以年度計(jì)劃方式進(jìn)行，將風(fēng)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)收歸中央，至2013年又將風(fēng)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)下放到地方。政策上的反復(fù)增加了風(fēng)電開發(fā)的前期成本和不確定性，在解決棄風(fēng)限電的問(wèn)題上也缺乏突破性的進(jìn)展。

從光伏領(lǐng)域來(lái)看，中央政府的政策偏于被動(dòng)應(yīng)對(duì)性質(zhì)，前瞻性和引領(lǐng)性不足。2008年為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而發(fā)放大量信貸和2012年后擴(kuò)大國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)，兩次應(yīng)對(duì)性的政策利好均對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了極大促進(jìn)作用，同時(shí)也掩蓋了一些問(wèn)題甚至埋伏了產(chǎn)能過(guò)剩的隱患。

地方政府表現(xiàn)出與中央政府完全不同的行為特征，對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目和光伏制造企業(yè)的各種支持和補(bǔ)貼仍然是政府深度介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。2011年之前地方政府核準(zhǔn)了大量的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目， “以資源優(yōu)勢(shì)換取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。光伏制造業(yè)是在地方政府的扶持下發(fā)展起來(lái)的，它是典型的資本密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，既能夠?yàn)榈胤綆?lái)投資、創(chuàng)造就業(yè)、增加稅收，還具有高新技術(shù)和清潔能源的光環(huán)，是各地政府競(jìng)相扶持的對(duì)象。這類企業(yè)對(duì)生產(chǎn)成本敏感，容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位調(diào)整。面對(duì)光伏制造業(yè)較高的流動(dòng)性，處于強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府不得不提供包括土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施乃至企業(yè)稅收減免在內(nèi)的政策包，甚至幫助企業(yè)融資。地方政府通過(guò)扶持制造業(yè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這種行為模式有著深刻的制度原因。

這種模式是導(dǎo)致我國(guó)光伏制造業(yè)投資過(guò)多，生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的重要原因。從全球來(lái)看，這種模式容易對(duì)國(guó)際光伏制造業(yè)產(chǎn)生沖擊，引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。從技術(shù)鎖定效應(yīng)來(lái)看，造成了我國(guó)光伏發(fā)電制造鎖定于晶硅技術(shù)的局面，目前太陽(yáng)能發(fā)電領(lǐng)域新技術(shù)和重大技術(shù)突破仍在不斷涌現(xiàn)，但我國(guó)光伏制造企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，無(wú)力技術(shù)研發(fā)。從資源能源的角度來(lái)看，中國(guó)光伏制造業(yè)產(chǎn)能約為40GW，即便是在2014年國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)容量接近10GW的情況下，再加上出口，仍有10GW以上的過(guò)剩產(chǎn)能，造成資源和能源浪費(fèi)。

政策啟示

1）在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，可以通過(guò)政府富有前瞻性的政策引領(lǐng)，靈活采用PPP模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的追趕式發(fā)展；

2）在新興產(chǎn)業(yè)成熟后，繼續(xù)給予其大量的廉價(jià)融資隱含了巨大的風(fēng)險(xiǎn)；

3）地方政府對(duì)光伏制造業(yè)的各種補(bǔ)貼支持仍然屬于政府深度介入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，這種政府行為有著深刻的制度原因，其公平性和可持續(xù)性值得關(guān)注。

本文摘選：《中國(guó)低碳發(fā)展報(bào)告2015》