基于資源稟賦，短期內(nèi)我國將很難改變以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。為此，建議通過健全法律政策體系、推動定價機制改革、加強財稅支持、增進制度協(xié)調(diào)等途徑，使法律政策更加完善、增強可操作性，進一步推動煤炭清潔高效利用。

　　　　　　　

　　為減緩源自煤炭使用的生態(tài)環(huán)境不利影響，我國正在推動煤炭利用方式轉(zhuǎn)變，近些年出臺了《煤炭清潔高效利用行動計劃（2015—2020年）》《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用行動計劃》等一系列法律政策，推動提升了煤炭清潔高效利用水平。但是由于相關(guān)法律政策存在體系不完善、定價機制不健全、正向激勵不足、相關(guān)規(guī)定存在沖突等問題，導致法律政策的引導和規(guī)范作用并未充分發(fā)揮。基于資源稟賦，短期內(nèi)我國將很難改變以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。為此，建議通過健全法律政策體系、推動定價機制改革、加強財稅支持、增進制度協(xié)調(diào)等途徑，使法律政策更加完善、增強可操作性，進一步推動煤炭清潔高效利用。

　　首先，要完善法律政策體系。完善的法律政策體系應該是法律、政策、標準分層次、相配套、相銜接的系統(tǒng)。國家既然已經(jīng)將煤炭清潔高效利用問題提升至新的戰(zhàn)略高度，就需要通過法律政策去推動落實。在法律層面，建議修訂《煤炭法》，增加煤炭清潔高效利用的內(nèi)容，重點明確煤炭清潔高效利用的法律地位、具體方式、政策支持等事項，同時強化程序性規(guī)定，為相關(guān)工作開展提供充足的法律保障。在政策層面，建議重點完善和細化工業(yè)用煤、以電代煤、散煤治理、煤炭分級分質(zhì)梯級利用等領(lǐng)域的相關(guān)政策，增強系統(tǒng)性和可操作性，便于推動落實相關(guān)工作。在標準層面，建議充分發(fā)揮其引領(lǐng)和帶動作用，重點完善煤炭銷售質(zhì)量標準和流通管理標準，出臺煤炭分級分質(zhì)梯級利用標準，嚴格規(guī)范煤炭生產(chǎn)、銷售、流通及使用工作。特別是，需要提出嚴格的煤品銷售和流通標準，加強低階煤入市源頭控制，除特殊領(lǐng)域外，低階煤只有在提質(zhì)后才允許在市場上流通和銷售。

　　同時，應探索改進定價機制。黨的十八屆三中全會提出，要加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。此戰(zhàn)略部署同樣指明了煤炭價格的改革方向。在規(guī)范煤炭使用方面，需要發(fā)揮法律政策的引導和調(diào)控作用，完善煤炭定價機制，使價格可以合理反映供需關(guān)系以及其利用產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響。其中，與煤炭利用相關(guān)的資源稅收尤為重要。通過稅收價格指引，可以調(diào)節(jié)到煤炭的開采、生產(chǎn)及消費行為。建議進一步提高資源稅稅率，稅收在體現(xiàn)煤炭經(jīng)濟價值的同時，其生態(tài)價值也應當?shù)靡泽w現(xiàn)。這樣做，在實現(xiàn)國家煤炭資源收益權(quán)的同時，也可以為煤礦生態(tài)環(huán)境修改籌資到必要資金。此外，還需要完善與煤炭利用相關(guān)的生態(tài)補償機制，進一步拓寬生態(tài)環(huán)境治理資金的融資渠道。

　　其次，要加強財政支持力度。為進一步推進煤炭清潔高效利用工作，在運用相關(guān)措施嚴控粗放用煤的同時，更需要出臺鼓勵清潔用煤的政策措施。建議通過政府基金、綠色信貸、綠色債券、財政貼息等方式，加強對煤炭清潔高效利用企業(yè)的支持，彌補額外環(huán)保支出，進而降低其運營成本。同時，有必要設(shè)立財政專項，引導煤炭利用企業(yè)延長產(chǎn)業(yè)鏈條，充分挖掘煤炭價值，提高提質(zhì)煤及石油、天然氣等相關(guān)產(chǎn)品的有效供給。同時，也要從需求側(cè)發(fā)力。通過專項資金，重點支持“以電代煤”以及燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作，降低企業(yè)和居民的用電成本，提高清潔高效煤電生產(chǎn)及消費占比。

　　再次，要推動相關(guān)制度間的協(xié)調(diào)。當前，國家對煤炭利用戰(zhàn)略做了一定調(diào)整，出臺了一系列相關(guān)政策措施。在新舊政策交替階段時期，需要特別注意制度協(xié)調(diào)問題，對現(xiàn)有政策進行梳理和調(diào)整，減少和避免政策沖突。在政策調(diào)整的過程中，重點要對煤炭分級分質(zhì)梯級利用企業(yè)和燃煤企業(yè)進行區(qū)別對待。煤炭分級分質(zhì)梯級利用企業(yè)，主要將低階煤作為原料、而非燃料，進行深加工后，產(chǎn)出品主要是提質(zhì)煤、煤焦油和煤氣，與傳統(tǒng)低階煤相比，這些產(chǎn)出品更加高效、清潔，附加值也隨之提高。這些煤炭深加工企業(yè)應屬于環(huán)保型企業(yè)范疇。因此，用于規(guī)范燃煤企業(yè)的限制性措施不應適用于此類企業(yè)。另外，對以煤炭為原料制取的石油和天然氣，也應有別于傳統(tǒng)能源，建議減少相關(guān)稅費，進而拓寬此類企業(yè)的發(fā)展空間。

　?。ㄗ髡呦倒I(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術(shù)合作中心能源資源環(huán)境研究所副所長、河北大學政法學院兼職碩士生導師、副研究員）