內(nèi)容提要：生態(tài)文明建設是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。以憲法形式規(guī)定公民環(huán)境權(quán)能夠為生態(tài)文明建設提供“新法理”、解決環(huán)境法合法性的“權(quán)利基石”問題，既可以成為判斷憲法是否為“良憲”的重要標準，也可以發(fā)揮基本權(quán)的主觀權(quán)利維度和客觀規(guī)范維度的功能。環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，意味著保護環(huán)境的生態(tài)價值可以與財產(chǎn)權(quán)所保護的經(jīng)濟價值具有同等重要的地位；環(huán)境法也應該由消極的污染防治向積極的環(huán)境治理過渡。我國應該啟動《憲法》修改程序，在遵循憲法修改規(guī)律和要求的情況下，把黨章中關(guān)于生態(tài)文明的闡述和要求用法律思維和方法轉(zhuǎn)化到憲法之中；同時，根據(jù)憲法的特點，將公民環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利予以確定。

關(guān)鍵詞：環(huán)境權(quán)；生態(tài)文明；憲法；基本權(quán)利

　　黨的十九大報告明確提出：“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)治理做出貢獻?！鄙鷳B(tài)文明是由中國結(jié)合自己的國情“首創(chuàng)”并隨著中國接近國際舞臺中心而逐步走向世界的概念，是與發(fā)展階段相適應的習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。按照全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的基本要求，為生態(tài)文明建設提供法治基礎，憲法應該也必須做出回應。在憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，則是回應生態(tài)文明建設法治需求的最佳方式。

　　一、作為環(huán)境保護“新法理”的環(huán)境權(quán)

　　在學術(shù)界，關(guān)于環(huán)境權(quán)的分歧從來沒有彌合。是否存在環(huán)境權(quán)或者什么是環(huán)境權(quán)，一直在國內(nèi)外學者中爭論不斷。因此，明確環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)涵，是環(huán)境權(quán)入憲的前提。

　?。ㄒ唬┉h(huán)境權(quán)的提出緣于傳統(tǒng)權(quán)利不敷使用

　　從世界范圍看，工業(yè)革命以來，人類對環(huán)境的影響加劇，西方發(fā)達國家的環(huán)境污染問題逐漸突出，因不動產(chǎn)利用而產(chǎn)生的環(huán)境污染糾紛日益增多，給社會秩序造成了沖擊。這些糾紛進入司法程序后，按照“不得拒絕裁判”原則，司法機關(guān)必須給出糾紛解決方案。面對個案，各國首先試圖在傳統(tǒng)法律框架下尋找對策，沿用傳統(tǒng)民刑事法律加以應對。在民事案件中，英美法國家大多適用普通法上的相鄰妨害損害賠償或核發(fā)禁制令規(guī)則，大陸法系國家多沿用相鄰關(guān)系或損害賠償?shù)姆▌t；在刑事案件中，主要是通過解釋方法適用既有罪名。這種建立在自由資本主義基礎之上的糾紛解決機制，以保障自由權(quán)與財產(chǎn)權(quán)為中心，重心不是為污染受害者提供救濟，而是強調(diào)行為人的營業(yè)自由和排放自由，原則上認為不得以公權(quán)力介入來混淆個人責任，將政府規(guī)制排除在外。

　　在“二戰(zhàn)”前后，隨著環(huán)境污染日趨嚴重，一些國家也制定了控制污染的法律。此時對什么是“環(huán)境問題”尚未形成共識，環(huán)境保護的理念也未得到確立，這些立法在性質(zhì)上仍可歸屬于產(chǎn)業(yè)規(guī)制，主要是為了預防由產(chǎn)業(yè)活動引發(fā)的人身和財產(chǎn)損害。換言之，只要國民健康和財產(chǎn)不發(fā)生損害，即便對環(huán)境造成了損害，也不應當進行限制?？梢钥闯?，環(huán)境立法需按照行政權(quán)界限理論、為尊重產(chǎn)業(yè)自由而慎重行使限制權(quán)，只有在防止人身或財產(chǎn)受害的必要場合下才加以限制，體現(xiàn)了典型的“消極行政”觀。理論上也認為，制定環(huán)境法是為了彌補司法救濟不足，具有“預防性司法作用”的特征?？梢姡诃h(huán)境污染被認為是工業(yè)文明的“必要之惡”的自由資本主義時期，法律對于污染行為持縱容甚至鼓勵態(tài)度。

　　人類進入20世紀以后，生產(chǎn)力的快速發(fā)展導致環(huán)境污染在一些地區(qū)急劇蔓延，環(huán)境污染引發(fā)的人群健康受害事件頻發(fā)，造成社會動蕩。20世紀60年代，美國海洋生物學家蕾切爾?卡遜出版《寂靜的春天》，開啟了現(xiàn)代環(huán)境保護運動的大門，在世界范圍內(nèi)引發(fā)了首次環(huán)境保護運動浪潮。西方各主要國家興起了聲勢浩大的環(huán)境保護運動，訴求高度一致，即反污染并救濟污染受害者，要求國家積極采取措施保護和改善環(huán)境。各國為了穩(wěn)定社會秩序，避免因環(huán)境污染導致“政變”，被迫回應社會公眾的強烈訴求，但卻遇到了觀念與制度兩個方面的障礙。

　　一方面，在傳統(tǒng)法治觀念下，國家僅負有消極的不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧的義務，基于控權(quán)原則，國家負有積極的給付義務僅限于最低限度的生存保障，而“良好”的環(huán)境不在國家給付之列。因此，若要求國家承擔保護環(huán)境義務，首先需要解決的是公眾是否應該有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利。如果有，其法理依據(jù)與法律依據(jù)是什么。

　　另一方面，環(huán)境污染往往是不特定污染源無可非難的日常排放累積而成，不僅因果關(guān)系復雜，同時也難以依照原有的法律責任制度所強調(diào)的過錯責任、個人責任加以應對，必須有新的法律制度。而新的法律制度也要有不同于傳統(tǒng)法律的新法理加以支撐，這也要求尋找運用新的制度手段保護環(huán)境的新法理。

　　正是在這樣的背景下，人們首先從人權(quán)意義上提出了環(huán)境權(quán)的主張，認為環(huán)境權(quán)是公民應享有的一項基本人權(quán)，并以此作為新立法的權(quán)利依據(jù)，并建立新法理。最早建議確立環(huán)境人權(quán)的正是蕾切爾?卡遜本人，她在《寂靜的春天》中指出，“如果說《權(quán)利法案》沒有提到公民有權(quán)保證免受私人或公共機構(gòu)散播致死毒藥的危險的話，這僅僅是因為建國者們--盡管他們擁有過人的智慧和遠見--無法預見到這樣的問題?！彼诳夏岬峡偨y(tǒng)的科學咨詢委員會作證時更為明確地指出，公民免受毒物侵害的權(quán)利應成為一項基本人權(quán)。聯(lián)合國大會1968年至1969年通過的第2398號和第2581號決議認為：人類環(huán)境質(zhì)量的惡化可能會影響到“基本人權(quán)之享受”，故決定于1972年在斯德哥爾摩舉行一次人類環(huán)境會議，目的是“鼓勵各國采取旨在保護和改善人類環(huán)境以及補救和防止其受損害之行動，并對此提供準則”。號召在世界范圍內(nèi)開展關(guān)于公民主張在良好環(huán)境中生存的權(quán)利及其法律依據(jù)的研究和討論。世界上許多國家的專家學者參與了研究和討論，提出了環(huán)境權(quán)的各種學理主張。1972年，第一次人類環(huán)境會議如期召開并通過了《斯德哥爾摩宣言》，該宣言原則一宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過著尊嚴和幸福的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活環(huán)境的基本權(quán)利，并負有保護和改善這一代和世世代代環(huán)境的莊嚴責任?！边@被視為是環(huán)境權(quán)的標志性定義，也正式開啟了環(huán)境權(quán)的實踐，不論國際法還是國內(nèi)法均對此進行了回應。

　　（二）環(huán)境權(quán)是解決環(huán)境法合法性的“權(quán)利基石”

　　簡要梳理環(huán)境權(quán)的歷史可以看出，其起源于尋找人在良好環(huán)境中生存的法律依據(jù)，解決的是環(huán)境法的“本源性問題”或者合法性問題，需要回答的是能否建立不同于傳統(tǒng)法律的“新法理”，以解決日益嚴重的環(huán)境問題帶來的對人類生存和發(fā)展的威脅。從本質(zhì)上看，環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)是西方國家運用法治思維應對因環(huán)境問題引發(fā)的社會危機的結(jié)果。正如哈貝馬斯所言，“合法性的意思是說，同一種政治制度聯(lián)系在一起的、被認為是正確的和合理的要求對自身有很好的論證。合法的制度應該得到承認。合法性就意味著某種政治制度的尊嚴性。這個定義強調(diào)的是，合法性是一種有爭議的公認的要求，統(tǒng)治制度的穩(wěn)定性，甚至取決于對這種要求的（起碼的）在事實上的承認?！薄耙粋€統(tǒng)治的合法性是以被統(tǒng)治者對合法性的信任為尺度的。這涉及著‘信任問題，即相信一個國家的結(jié)構(gòu)、活動、活動方式、決策、政策，以及一個國家的官吏和政治領(lǐng)導人都具有正確性、合理性、善良道德的素質(zhì)；并且相信由于這種素質(zhì)而應得到承認?！谶@個意義上說，環(huán)境權(quán)是一種不同于傳統(tǒng)法律的“新法理”，要解決的是環(huán)境法產(chǎn)生的權(quán)利基礎、權(quán)威性問題，是環(huán)境法被信仰、被遵守的前提。換言之，在“環(huán)境問題”被構(gòu)建成為社會共識后，解決環(huán)境問題的法律路徑同樣需要得到“構(gòu)建”，在這個意義上，我們說環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的基石。

　　1.作為一種“新法理”，環(huán)境權(quán)的核心是解決人在環(huán)境中生存的權(quán)利主張的法律依據(jù)問題，目標是要在傳統(tǒng)法律之上建立一種新型法律關(guān)系。環(huán)境法緣起于傳統(tǒng)法律應對環(huán)境問題的不足，根源是“個體主義”法律觀下建立的私法自治型法律關(guān)系。為了解決日益嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境法對傳統(tǒng)法律進行了“革命”，為引人新的法律觀、建立新的法律關(guān)系進行理論構(gòu)建。這種法律關(guān)系的建立需要有對人與環(huán)境關(guān)系的重新認識、需要對傳統(tǒng)法律觀進行“矯正”，需要建立新的法律原則。這些理念、原則體現(xiàn)在環(huán)境法整體規(guī)范之中，并不是一個具體的法律條文或者一項制度。我們對環(huán)境法的性質(zhì)與特征認識，如可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)倫理觀、整體主義法律觀、“人--環(huán)境--人”共同體規(guī)則、綜合性特征手段等等，都是這種“新法理”的具體體現(xiàn)。學者對環(huán)境權(quán)作為應有權(quán)利的論證，也是以此為起點展開。作為“新法理”的環(huán)境權(quán)，回答的是環(huán)境法存在的“合法性”問題，換言之，它要為國家承擔環(huán)境管理責任、國民享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利提供依據(jù)。要建立這樣一種“新法理”或者權(quán)利依據(jù)，就必須突破傳統(tǒng)的“公法--私法”二元結(jié)構(gòu)，必須改變簡單粗暴地將自然作為可任意支配的“物”的法律制度，必須為自然環(huán)境設置相對完善的保護措施，重構(gòu)“國家--社會”“公權(quán)--私權(quán)”“權(quán)力--權(quán)利”的關(guān)系，等等。只有從本源上理解環(huán)境權(quán)，才可以理解環(huán)境法的目的在于建立一類新型法律關(guān)系。在這類法律關(guān)系中，既有傳統(tǒng)的公法關(guān)系也有私法關(guān)系，既有單向法律關(guān)系也有雙向法律關(guān)系，既有“人--人”關(guān)系也有“人--環(huán)境--人”關(guān)系。美國環(huán)境法學的先驅(qū)約瑟夫?薩克斯教授的公共信托理論、制定專門環(huán)境法的建議，都是為建立這種“新法理”而做出的貢獻。

　　2.作為一種“新法理”，環(huán)境權(quán)的關(guān)鍵在于厘定傳統(tǒng)權(quán)利與新興權(quán)利的邊界，本質(zhì)是確定環(huán)境權(quán)在整個權(quán)利體系中的位置。環(huán)境法盡管要創(chuàng)造“新法理”，但它仍然是法律家族內(nèi)的一員，必須具有“法”的血統(tǒng)。盡管是“新”的，但也必須是“法理”。這就涉及兩個非常重要的問題：我們?nèi)绾螌Υ芭f法”？以什么方式來創(chuàng)造“新法”？

　　在對待舊法的態(tài)度上，有人采取了完全的生態(tài)中心主義立場，主張賦予自然界法律主體地位，提出了“環(huán)境的權(quán)利”（environmental rights），徹底顛覆現(xiàn)行法理，構(gòu)建完全不同于現(xiàn)有法律制度的全新制度。有人采取生態(tài)人類中心主義立場，主張將生態(tài)理性納入人類理性之中，以可持續(xù)發(fā)展為原則，對現(xiàn)有法律進行拓展，構(gòu)建與傳統(tǒng)法理、法律既相銜接又有發(fā)展的新的法律制度體系。筆者認為，人以兩種方式生存。一種是作為生物體的人，從環(huán)境中獲得基本生存條件并作為地球生態(tài)系統(tǒng)中的一部分，其生存必須依賴清潔的空氣、水以及生態(tài)系統(tǒng)的各種服務功能，可以稱之為人的生物性生存方式；另一種是作為社會的人，從自然環(huán)境中獲得勞動對象、工具和成果并與他人形成合作體共同創(chuàng)造財富，其生存必須依賴社會、組織以及社會關(guān)系的各種形式，可以稱之為人的社會性生存方式。從法律的產(chǎn)生與發(fā)展歷史看，人類文明產(chǎn)生了法律，但直到工業(yè)革命以后，法律只對人的社會性生存方式有系統(tǒng)而明確的規(guī)制，卻忽略了人的生物性生存方式。隨著環(huán)境污染問題的加劇，人的生物性生存方式受到人的社會性生存方式的嚴重威脅，人們才發(fā)現(xiàn)過去的法律存在的嚴重問題，產(chǎn)生了建立新法理的需求與愿望。但是，對人類生存與發(fā)展而言，人的兩種生存方式并非可以相互替代，法律也是如此，人的社會性生存規(guī)則不能完全替代人的生物性生存規(guī)則，反之亦然。我們知道，法律并非條文本身，其背后還蘊涵著深刻的“法理”。如果人的生物性生存規(guī)則的“法理”與社會性生存規(guī)則的“法理”完全不能相容甚至直接對立，只會使事情變得更糟。因此，在建立人的生物性生存方式的新規(guī)則時，既不能完全拋棄或者推翻人的社會性生存方式規(guī)則，又要對舊規(guī)則進行一定程度的改造，使其不對人的生物性生存方式產(chǎn)生不良后果。正是在此意義上，環(huán)境法的體系中才出現(xiàn)了專門環(huán)境法規(guī)范和相關(guān)法律中的環(huán)境法規(guī)范兩個子系統(tǒng)。

　　既然我們希望尋求“新法”與“舊法”之間的“溝通與協(xié)調(diào)”，那么具體路徑是什么？或者我們以什么方式來“創(chuàng)造”新法？人的生物性生存方式在法律上的具體表現(xiàn)形式是什么？換言之，人具有在良好環(huán)境中生存的權(quán)利的“新法理”，必須有具體的權(quán)利形式以及保護制度加以體現(xiàn)。在法律上，能夠體現(xiàn)人的價值的最高權(quán)利是人權(quán)，只有進入人權(quán)體系的權(quán)利才能夠得到最為全面和最充分的保護。也正因如此，“環(huán)境權(quán)”成為了表征人在良好環(huán)境中生存的權(quán)利的“新法理”的具體形式，并且一開始就是以人權(quán)或者人的基本權(quán)利形式被提出的。

　　作為“新法理”的環(huán)境權(quán)，必須在法律實踐中得到體現(xiàn)。作為應有權(quán)利的環(huán)境權(quán)是否應該法定化以及如何法定化，也必然成為重要的課題，環(huán)境權(quán)入憲的主張亦由此而生。入憲的實質(zhì)是使環(huán)境權(quán)成為憲法的出發(fā)點和歸宿、成為判斷憲法是否“良憲”的重要標準。更為重要的是，基本人權(quán)入憲成為法定權(quán)利后，能夠獲得相應的規(guī)范效力，可以根據(jù)其在憲法權(quán)利體系中的地位發(fā)揮基本權(quán)的主觀權(quán)利維度和客觀規(guī)范維度的功能。

　　二、作為憲法權(quán)利的環(huán)境權(quán)

　　從字面上理解，環(huán)境權(quán)有兩種含義：一是“環(huán)境的權(quán)利”（environmental rights），二是“對環(huán)境的權(quán)利”（right to environment）。如果比照“人權(quán)”（human rights）的表述，前者可以解釋為環(huán)境所擁有的權(quán)利，而不是人對環(huán)境的權(quán)利。這兩種解釋實際上涉及人類中心主義和非人類中心主義在法學領(lǐng)域的爭論，但由于種種自然主體論的主張實際上無法走出“法律是人的行為規(guī)則”的基本屬性。筆者認為，實現(xiàn)重新認識人與自然的關(guān)系，確立人在自然界中的道德和法律責任的目標，并非只有賦予自然主體地位一種途徑，也可以在可持續(xù)發(fā)展理念下將“人--人”的法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?-環(huán)境--人”模式。既承認自然具有一定的主體性，肯定自然在環(huán)境法律關(guān)系形成中的價值；又不破壞“法律是人的行為準則”的基本屬性，將自然作為特殊客體加以保護。在這種思路下，“自然的權(quán)利”（right of nature）可以通過“人對自然的權(quán)利”（human right to nature）得以實現(xiàn)。在這里，筆者也使用“環(huán)境的權(quán)利”（environmental rights）一詞來表達“人對環(huán)境的權(quán)利”之意，并將其定義為公民享有的在清潔、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。環(huán)境權(quán)首先是一項基本人權(quán)，同時也是一項法律權(quán)利，但由于其是一個抽象性、不確定的法律概念，需要通過立法和司法途徑進行具體化，以發(fā)揮其規(guī)范效力。環(huán)境權(quán)入憲，是環(huán)境權(quán)法定化的最高形式和最佳表達。

　　（一）環(huán)境權(quán)的獨立人權(quán)屬性

　　環(huán)境權(quán)一開始就作為基本人權(quán)被提出，但質(zhì)疑和批評之聲也從未停歇。各種批評從表面來看是否定環(huán)境權(quán)的人權(quán)屬性和法律屬性，實際上背后有著一個共同的預設，即環(huán)境權(quán)所保護的利益可以涵蓋既有權(quán)利或者通過既有權(quán)利的解釋進行保護，無需作為一項獨立的權(quán)利。但這顯然是對環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生緣由和本質(zhì)屬性的誤解，事實上，環(huán)境權(quán)不僅在自然法意義上是一項形成中的基本人權(quán)，更應將其進一步上升到實定法層面，成為一項基本權(quán)利和法律權(quán)利。

　　1.環(huán)境權(quán)是新興的基本人權(quán)。從自然權(quán)利的觀點看，人權(quán)是一種權(quán)利，是作為主體之“人”先于國家存在的權(quán)利。法律出現(xiàn)后，人權(quán)經(jīng)過一定的制度安排表現(xiàn)為法律權(quán)利，可以得到實定法的保障。自然法上的基本人權(quán)至少有以下幾個面向：（1）先于國家存在，不以實定法規(guī)定為限；（2）源于對某種價值和利益的壓迫；（3）為人之生存所不可欠缺。因此，“人權(quán)天賦”的基本理念不是來自于抽象的“人作為人生存而不可欠缺”的理念思考，而是為了從壓抑其生存的社會條件中解放出來的訴求。從法治的角度看，人權(quán)是人對國家的權(quán)利訴求，只有得到國家的承認與保障的人權(quán)才有意義。環(huán)境權(quán)入憲，實際上是環(huán)境權(quán)基本人權(quán)屬性所提出的必然要求。

　　環(huán)境權(quán)看似源起于上世紀60年代，實際上應伴隨國家產(chǎn)生而存在。在人類改造利用自然的早期，由于生產(chǎn)力水平低下，環(huán)境問題并未直接挑戰(zhàn)人的生存，人對環(huán)境所享有的權(quán)利處于“休眠”狀態(tài)。二戰(zhàn)以后，環(huán)境問題成為了壓抑人類生存的重大問題，從根本上影響到人類第一代、第二代人權(quán)的享有，而已經(jīng)建立的以財產(chǎn)權(quán)保障為核心的私法制度和以生存照顧為中心的公法制度對此無能為力。環(huán)境問題在道德上和法律上都對人類提出了新的挑戰(zhàn)，環(huán)境權(quán)因具有了成為基本人權(quán)的可能性而“蘇醒”。在道德上，環(huán)境權(quán)表現(xiàn)為產(chǎn)生了生態(tài)倫理，要求重新認識人與自然的關(guān)系并確認人對環(huán)境的應有權(quán)利；在法律上，則表現(xiàn)為提出人權(quán)訴求，即不僅要求各國在主權(quán)范圍內(nèi)尊重國民享有的清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，亦要求國際社會通過共同努力來保護和改善環(huán)境，保障人類福祉之實現(xiàn)。

　　在此背景下，一些國家嘗試通過對傳統(tǒng)人權(quán)譜系尤其是生存權(quán)和健康權(quán)的憲法解釋來解決環(huán)境權(quán)的主張問題，但不可否認的是，所有權(quán)絕對和經(jīng)營自由是現(xiàn)代環(huán)境問題產(chǎn)生的制度根源。當人們的“自由”嚴重危害人類的生存環(huán)境、危及人類生存基礎的時候，適宜人類生存的環(huán)境就不再是毫無價值的“客體”。要求國家對自由權(quán)進行一定的限制并確保人民在健康安全的環(huán)境中生活，作為一項基本人權(quán)被提出是社會發(fā)展的必然，也是法律作為社會關(guān)系“固定器”所必須的演進。如果既有權(quán)利體系已無法對新興權(quán)利提供周延保護，甚至已發(fā)現(xiàn)新興權(quán)利與既有權(quán)利存在邏輯或價值上的沖突時仍抱殘守缺，只會阻礙法治發(fā)展。

　　在傳統(tǒng)法律體系中，基本權(quán)作為最重要的公法權(quán)利，其要旨在于賦予人民一個可以對抗國家侵害的基礎，強調(diào)人民可以基本權(quán)來防御國家對自由權(quán)的侵害。在這個權(quán)利體系中，自由是核心，防御個體受到來自國家的侵害是保障自由的最重要的法律“屏障”，因而防御權(quán)構(gòu)成了基本權(quán)的核心功能。但人類進入20世紀以后，隨著社會經(jīng)濟生活的不斷發(fā)展變化，基本權(quán)的功能逐漸得到擴充，如基于社會國原則產(chǎn)生了給付與受益功能、針對第三人效力的保護義務功能等等。第二次世界大戰(zhàn)以后，德國產(chǎn)生了基本權(quán)的客觀功能學說，認為基本權(quán)利蘊含著客觀價值秩序。這種客觀價值秩序具有兩種意義：一是基本權(quán)利可以作為一種對所有法規(guī)范的憲法基本決定，把憲法秩序與其他法規(guī)范秩序分離開來，憲法位階基本權(quán)利的作用得以“輻射”至所有的法規(guī)范秩序，如產(chǎn)生基本權(quán)利對第三人的效力；二是基本權(quán)利可以作為立法權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)應努力促進的方針與準繩，國家負有積極義務使基本權(quán)利得以實現(xiàn)。

　　環(huán)境權(quán)就是這樣一個自始就具有積極性的基本權(quán)利，它不僅要求國家維持有利于人民生存的生態(tài)底線，還要承擔積極改善環(huán)境質(zhì)量的義務，更具有對第三人的效力--社會主體負有的保護環(huán)境、不侵害環(huán)境的義務。這意味著，作為新型人權(quán)的環(huán)境權(quán)已經(jīng)不像傳統(tǒng)人權(quán)那樣只強調(diào)基本權(quán)利的可訴性，而是更加重視其客觀功能，通過確立“客觀價值秩序”為國家公權(quán)力乃至于當代人和子孫后代建立共同追求的“價值體系”或“價值標準”。這種共同追求的價值目標，在現(xiàn)代法治社會首先要求環(huán)境保護成為憲法的核心價值，其次是要求制定有利于環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的法律制度。具體而言，立法權(quán)負有義務制定具體詳細且符合環(huán)境保護本質(zhì)之法規(guī)范來防止污染和維護生態(tài)環(huán)境之可持續(xù)發(fā)展；行政權(quán)應基于憲法精神與依據(jù)法規(guī)執(zhí)行環(huán)境生態(tài)保護義務，亦須基于專業(yè)制定環(huán)境計劃來為前瞻性之環(huán)境規(guī)劃；司法權(quán)應本于憲法精神與法律規(guī)定，對是否危害生態(tài)環(huán)境及與此相關(guān)的憲法保障基本權(quán)為司法審查。

　　2.環(huán)境權(quán)是具有特定內(nèi)涵的獨立法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)是否可以獨立存在，或者說環(huán)境權(quán)以何種方式存在于憲法中，也是環(huán)境權(quán)入憲所必須解決的一個問題。自環(huán)境權(quán)提出以來，就有一種觀點，即從生存權(quán)和生命健康權(quán)等相關(guān)條款中引申出環(huán)境權(quán)，或者擴大傳統(tǒng)的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護，就足以救濟環(huán)境侵害帶來的問題，不必再確立一個概念模糊的環(huán)境權(quán)。這一觀點至少存在兩個方面的冋題，一是忽略了環(huán)境權(quán)的“新法理”擔當，二是對人權(quán)體系發(fā)展與理解存在誤區(qū)。該觀點沒有認識到現(xiàn)代風險社會催生的環(huán)境權(quán)關(guān)注的是自然環(huán)境的生態(tài)價值，不僅與財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)體現(xiàn)的是兩種不同的法理念與法秩序，其核心內(nèi)涵也無法為傳統(tǒng)生存權(quán)和健康權(quán)所接納，而且，環(huán)境權(quán)已成為其他基本人權(quán)能否實現(xiàn)的前提和基礎。

　　（1）環(huán)境權(quán)保護自然環(huán)境的生態(tài)屬性。環(huán)境權(quán)是為應對環(huán)境問題而產(chǎn)生的新的權(quán)利訴求，其對象是影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，具體包括：環(huán)境要素、自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)服務功能，不是傳統(tǒng)法律意義上的“物”或“財產(chǎn)”。

　　環(huán)境權(quán)基于環(huán)境保護理念而產(chǎn)生，其明確指向是生態(tài)性權(quán)利，不包括經(jīng)濟性利用。自然環(huán)境尤其是其要素和功能對人而言具有雙重價值：一是生態(tài)價值，在法律上表現(xiàn)為人對清潔、健康環(huán)境所享有的權(quán)利（right to a clean and healthy environment）；二是經(jīng)濟價值，在法律上表現(xiàn)為人對自然資源、能源所享有的經(jīng)濟權(quán)利（right to use natural resources）。生態(tài)性內(nèi)涵與經(jīng)濟性內(nèi)涵本質(zhì)上悖反、邏輯上矛盾。環(huán)境權(quán)的本質(zhì)在于保障人們生存在一個適當?shù)沫h(huán)境中，而不僅是維持生存的最低限度。我們知道，環(huán)境問題的產(chǎn)生很大程度上緣于人們只重視自然環(huán)境的經(jīng)濟價值，忽略了生態(tài)價值對人的生命和尊嚴所具有的關(guān)鍵性作用。這種觀念在法律制度上的體現(xiàn)就是圍繞自然環(huán)境的經(jīng)濟價值構(gòu)建了相應的財產(chǎn)權(quán)制度，生態(tài)價值遲遲未被確定為“權(quán)利”。隨著環(huán)境問題成為影響人類生存和發(fā)展的根本性問題，人對生態(tài)價值的關(guān)注才以主張“環(huán)境權(quán)”的形式得以呈現(xiàn)。因此，環(huán)境權(quán)是對傳統(tǒng)權(quán)利體系規(guī)范環(huán)境問題的補充與超越，只有廓清環(huán)境權(quán)與傳統(tǒng)權(quán)利的關(guān)系，才能充分認識環(huán)境權(quán)入憲的意義。

　　事實上，對資源的開發(fā)利用予以規(guī)制不是環(huán)境法的主要任務，僅是在這些開發(fā)利用行為損害了自然環(huán)境要素、環(huán)境系統(tǒng)和生態(tài)服務功能時，環(huán)境法才發(fā)揮作用。在此意義上，環(huán)境權(quán)中雖然也有“自然環(huán)境利用權(quán)”，但其已經(jīng)不是傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)意義上的開發(fā)利用，而是對自然環(huán)境空間、自然環(huán)境容量等生態(tài)環(huán)境服務功能的利用。承認這些新的權(quán)利，恰是對財產(chǎn)權(quán)所保障的經(jīng)濟自由的限制。“環(huán)境資源的雙重形態(tài)（指生態(tài)屬性和經(jīng)濟屬性）導致了其對于人類的雙重價值，民法上的物權(quán)與環(huán)境法上的環(huán)境權(quán)分別對環(huán)境資源的不同價值予以承認并提供了保護，民法保護的是其經(jīng)濟屬性，環(huán)境法保護的是其生態(tài)屬性?！币詰椃ㄐ问綄Νh(huán)境權(quán)的生態(tài)屬性予以認可，是環(huán)境權(quán)法定化必要且必須的過程。

　?。?）環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、健康權(quán)具有不同內(nèi)涵。環(huán)境權(quán)與健康權(quán)、生存權(quán)的關(guān)系始終是環(huán)境權(quán)能否獨立存在的焦點。其實，這是對環(huán)境權(quán)核心內(nèi)涵的“誤讀”或者對權(quán)利之間可能存在的交叉現(xiàn)象的簡單理解。

　　作為第二代人權(quán)核心權(quán)利的生存權(quán)，的確賦予了公民對國家的給付請求權(quán)，但這種請求權(quán)被明確限定于“最低限度的生存保障”--足夠的食物和營養(yǎng)、衣著、住房和在需要時得到必要照顧，是人的社會性生存的最低保障，無關(guān)應對“人--自然環(huán)境”關(guān)系中所需要的公民在良好環(huán)境中的“生物性生存”需求。并且，在現(xiàn)有權(quán)利體系中，生存權(quán)保障以損害救濟或社會秩序維護為規(guī)范目標，屬于以具體的危害防止為核心的傳統(tǒng)秩序法范疇，目的在于確保危險或損害不致發(fā)生，進而確保人民生活獲得一定程度（通常是最低限度）的安全保障，與環(huán)境權(quán)的“積極預防”功能相悖，不能實現(xiàn)對環(huán)境問題的周延應對。

　　盡管“健康”亦是環(huán)境權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵之一，與核心是生命權(quán)的環(huán)境權(quán)有一定的重疊，但此“健康”非彼“健康”。健康權(quán)要求政府必須創(chuàng)造條件確保人民獲得衛(wèi)生服務、健康和安全的工作條件，獲得適足的住房和有營養(yǎng)的食物，盡可能地提高人的生理和心理健康水平。其本質(zhì)上與生存權(quán)一樣，具有消極防御功能，屬于傳統(tǒng)的人權(quán)范疇。無論怎么擴大“健康權(quán)”的內(nèi)涵，都依然限于人體的健康影響范圍，無法將因環(huán)境問題可能造成的“健康風險”納入。

　　因此，只有將“環(huán)境權(quán)”作為一項獨立的基本權(quán)利納入人權(quán)體系并在憲法中加以規(guī)定，才能為人在良好環(huán)境中生存提供最完整和最充分的權(quán)利保障，為國家承擔環(huán)境保護責任、公民享有環(huán)境權(quán)利并得到法律保護提供“基石”或合法性依據(jù)。也正是在此意義上，環(huán)境權(quán)被稱為繼自由權(quán)、生存權(quán)之后的“第三代人權(quán)”。

　　（二）環(huán)境權(quán)入憲的現(xiàn)實意義

　　1971年，瑞士率先在其《憲法》中規(guī)定環(huán)境保護的內(nèi)容，此后各國競相追隨。據(jù)統(tǒng)計，到2012年聯(lián)合國193個會員國中已有149個國家在憲法中明確規(guī)定了環(huán)境保護的權(quán)利或義務。44個未在憲法中規(guī)定環(huán)境保護的國家，有23個是小島國，27個是實行不成文憲法的前英殖民地。各國憲法關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定大體可分為兩種模式：基本權(quán)利（fundamental rights）與政策宣示（policy statement）。前者通過基本權(quán)利的創(chuàng)設或解釋來強化環(huán)境的生態(tài)價值，后者通過宣示國家或公民環(huán)境保護義務來推動環(huán)境保護的方針與政策。之所以要在憲法中規(guī)定或宣示環(huán)境保護相關(guān)內(nèi)容，是希望通過憲法保留（Constitutional Entrenchment）的方式將環(huán)境的生態(tài)價值鎖定于憲法，以憲法的嚴格修訂程序約束任意變更行為，從而使環(huán)境保護成為國家必須實現(xiàn)的任務。

　　將環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利在憲法中加以規(guī)定，是環(huán)境保護入憲的一種重要方式。自1972年《斯德哥爾摩宣言》發(fā)布以來，從1976年葡萄牙憲法開始至2012年，已有92個國家承認了環(huán)境保護的憲法權(quán)利。例如，1976年在世界范圍內(nèi)首次納入環(huán)境權(quán)條款的葡萄牙憲法，雖然歷經(jīng)多次變遷，但一直保留環(huán)境權(quán)條款，現(xiàn)行憲法在“基本原則”第9條將保障環(huán)境權(quán)、保護環(huán)境和自然資源作為國家的基本目標，并將環(huán)境權(quán)作為與經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利相并列的基本權(quán)利。該法第76條名為“環(huán)境與生活質(zhì)量”，詳細列舉了各項有關(guān)權(quán)利。厄瓜多爾1998年《憲法》第23條第6款規(guī)定了“國家應無偏見的承認和保障……公民生活在健康、生態(tài)平衡和無污染環(huán)境中的權(quán)利”，第91條規(guī)定了公民訴諸司法的權(quán)利。2008年，厄瓜多爾新《憲法》新增第7章“自然的權(quán)利”。各國規(guī)定的環(huán)境權(quán)內(nèi)涵雖然不盡相同，但明確將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利并賦予其憲法地位是一致的。

　　我國現(xiàn)行《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這一規(guī)定被認為是確立了環(huán)境基本國策，也是建立環(huán)境保護“新法理”的一種方式，以國家義務方式體現(xiàn)了對環(huán)境權(quán)一定程度的承認，可以發(fā)揮憲法的客觀規(guī)范作用。但是，從環(huán)境保護的客觀要求和法律傳統(tǒng)看，我國需要完善憲法，確立環(huán)境權(quán)的基本權(quán)利地位。與此同時，一些模糊認識也需要澄清。

　　有人認為，采取基本國策模式具有與德國《基本法》第20a條類似的意義，可以像德國一樣不需要專門規(guī)定環(huán)境權(quán)條款。這是缺乏對德國憲法整體理解所造成的誤解。首先，德國《基本法》第20條是立國精神（Staatszielbestimmung）和憲法原則條款，將環(huán)境保護與聯(lián)邦國、民主國、社會國、法治國原則等內(nèi)容在同一條中加以規(guī)定，確立了環(huán)境保護在國家法律中的最高位階。根據(jù)德國《基本法》第79條第3項的規(guī)定，這些原則屬于修憲也不得更改的內(nèi)容。其次，德國將基本權(quán)利整體定位于防御權(quán)，如果將環(huán)境權(quán)這樣一種積極權(quán)利納入其中，可能造成權(quán)利體系的不自洽，有悖高度重視邏輯性的德國立法傳統(tǒng)。因此，雖然從形式上看我國《憲法》第26條與德國《基本法》第20a條具有相似性，但兩者之間有本質(zhì)差異。我國《憲法》第26條未獲得“環(huán)境立國”的“憲章”地位，所具有的國家目標條款的規(guī)范效力并未達到最高；同時，也與以公權(quán)力推進環(huán)境保護的路徑依賴有很大關(guān)系。

　　其實，與多數(shù)國家直接宣告環(huán)境權(quán)相比，德國經(jīng)驗并不具有典型性。即便借鑒德國經(jīng)驗，也需要對憲法進行重大修改。事實上，我國在環(huán)境法實踐乃至整個法律實踐中更加注重國家權(quán)力的賦予，輕視甚至忽略權(quán)力的正當性及與權(quán)力相伴而生的義務與責任，環(huán)境保護被視為國家專屬事務，人民僅有尊崇國家權(quán)力和保護環(huán)境的義務。環(huán)境保護秉持“權(quán)力本位”，不考慮環(huán)境管理權(quán)力的正當性，形成了許多“見物不見人”的制度，將自然環(huán)境作為規(guī)制對象，將公眾應該享有的環(huán)境權(quán)利視為反射利益，甚至將環(huán)境權(quán)等同于國家的環(huán)境管理權(quán)，排斥環(huán)境保護中的公眾參與。在有的地方，政府決策已經(jīng)成為環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因，但由于法律上未承認公民對環(huán)境所享有的實體權(quán)利，公眾難以對不具有直接利害關(guān)系的開發(fā)行為尋求救濟，導致許多糾紛演化成無序的“群體性事件”。因此，在憲法上規(guī)定環(huán)境權(quán)的意義，不僅僅是賦予公民在環(huán)境保護中的權(quán)利主體地位，為公眾的知情、參與、訴諸司法等程序性權(quán)利提供法源依據(jù)；更重要的是強調(diào)國家權(quán)力的“合法性”，以法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)環(huán)境保護從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)型。換言之，否定公民的基本環(huán)境權(quán)利，不僅使得公眾維護基本環(huán)境權(quán)利的法律依據(jù)缺失，而且抽掉了國家承擔環(huán)境保護義務的前提和基礎，不可能實現(xiàn)“推進生態(tài)文明體制改革，實行最嚴格的環(huán)境保護制度”的目標，形成真正嚴格、有效的國家（政府）環(huán)境保護責任制度和問責機制。

　　將環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，以憲法形式加以明確規(guī)定，對于實現(xiàn)環(huán)境法治具有重要意義。它意味著保護環(huán)境的生態(tài)價值不僅是自由權(quán)尤其是財產(chǎn)自由所附加的一項社會義務，而且是與財產(chǎn)權(quán)所保護的經(jīng)濟價值具有同等重要地位的，經(jīng)濟、科技與社會發(fā)展都必須與之相協(xié)調(diào)。按照生命價值高于一切的原則，在經(jīng)濟價值對生態(tài)價值有顯著影響時，還應確立生態(tài)價值的優(yōu)先地位，采取一切措施保護人的生物性生存基礎。在這樣的憲法原則下，環(huán)境法也不能僅以損害預防為理念，而應根據(jù)環(huán)境權(quán)的積極面向--要求國家承擔更為積極的環(huán)境質(zhì)量改善義務，由消極的污染防治向積極的環(huán)境治理過渡，將“風險預防”確立為環(huán)境法的核心原則。

　　三、環(huán)境權(quán)入憲是生態(tài)文明建設的最高制度表達

　　中國作為一個人口眾多且資源有限的大國，以消耗資源、污染環(huán)境為代價的經(jīng)濟高速發(fā)展方式難以為繼，殘酷的現(xiàn)實提出了嚴峻挑戰(zhàn)，促使執(zhí)政黨重新思考經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。生態(tài)文明概念自黨的十六大報告提出，經(jīng)十八大報告全面展開，到十九大成為習近平新時代中國特色社會主義思想的基本內(nèi)涵，經(jīng)歷了從全面建設小康社會的目標之一提升為“五位一體”的治國理政方略，成為國家安全戰(zhàn)略和全球環(huán)境治理方式，再到十九大將生態(tài)文明作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要組成，為現(xiàn)代化賦予“綠色屬性”的過程，標志著我們對環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的認識達到了新的高度，為協(xié)調(diào)和平衡兩者的關(guān)系提供了世界觀與方法論。習近平總書記指出我們不能把加強生態(tài)文明、加強生態(tài)環(huán)境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經(jīng)濟問題。這里面有很大的政治。”法治作為國家的上層建筑，本身就是由經(jīng)濟基礎決定并反作用于經(jīng)濟基礎的“政治”。以憲法方式規(guī)定生態(tài)文明建設的地位和宣示公民環(huán)境權(quán)，使其獲得“立國精神”的“憲章”地位，是最好的“政治”表達。

　?。ㄒ唬┩七M生態(tài)文明建設需要有憲法保障

　　生態(tài)文明作為人類文明的一種形態(tài)，以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內(nèi)涵，以引導人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路為著眼點。生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。

　　1.加強生態(tài)文明建設是適合中國發(fā)展階段的治國方略?！吧鷳B(tài)文明”最早在黨的十六大報告中作為全面建設小康社會的奮斗目標之一被提出，十六屆五中全會進一步將其納入建設“資源節(jié)約型社會”和“環(huán)境友好型社會”的目標之中。十七大報告將生態(tài)文明建設作為全面建設小康社會的新要求，進一步提出“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式?！眱蓪脠蟾娴谋硎鲭m然有所不同，但都是將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展進行綜合考慮后的論斷。此時還是將生態(tài)文明作為工業(yè)文明的一個部分，依然沒有脫離“發(fā)展優(yōu)先”的本質(zhì)。雖然提出了科學發(fā)展觀，但如何將其變成具體的生產(chǎn)方式、生活方式的問題尚未得到很好的解決。

　　十八大報告將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的治國理政整體戰(zhàn)略，不僅堅持了對環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，而且更加強調(diào)生態(tài)文明建設對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用，標志著對環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的認識達到了新的高度，環(huán)境在執(zhí)政理念中獲得了與發(fā)展“平等”的地位，為協(xié)調(diào)和平衡兩者的關(guān)系提供了世界觀與方法論。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在十八大報告的基礎上，對生態(tài)文明建設與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進行了整體部署，提出了建立系統(tǒng)完整的、最嚴格的生態(tài)文明制度體系的總要求。2014年4月15日，中央國家安全委員會第一次會議召開，明確將生態(tài)安全納入國家安全體系，生態(tài)安全正式成為國家安全的重要組成部分。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，明確將生態(tài)文明建設納入“兩個一百年”的奮斗目標。2016年，十八屆五中全會決定提出“綠色發(fā)展”理念，確立了生態(tài)環(huán)境保護約束性指標。十八大報告和十八大后出臺的一系列改革文件進行了生態(tài)文明的頂層設計并繪制了路線圖。

　　十九大報告在總結(jié)十八大以來生態(tài)文明建設理論和實踐的基礎上，進一步把“美麗中國”上升到建設社會主義現(xiàn)代化強國的高度，同時把“人與自然和諧共生”作為新時代中國特色社會主義基本方略之一，豐富和完善了社會主義現(xiàn)代化的性質(zhì)。十九大報告還提出了實現(xiàn)中國夢第二個百年目標兩個階段的生態(tài)環(huán)境保護目標，部署了推進綠色發(fā)展、治理突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護和改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制四大任務，為中國特色社會主義新時代加快生態(tài)文明體制改革和建設美麗中國制定了“施工圖”和“驗收表”，也向世界提出了解決全球環(huán)境問題的“中國方案”和“中國模式”，彰顯了中國共產(chǎn)黨作為最大的發(fā)展中國家執(zhí)政黨的綠色執(zhí)政新理念新思想新戰(zhàn)略，特別是展示了中國共產(chǎn)黨在世界可持續(xù)發(fā)展進程中的引領(lǐng)性貢獻。

　　生態(tài)文明已經(jīng)成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是展現(xiàn)中國特色發(fā)展道路、實現(xiàn)中華民族偉大復興戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了中國的道路自信、理論自信。這需要由體現(xiàn)國家最高意志的憲法加以肯定，彰顯依法治國、建設社會主義法治國家的中國特色法治道路，展示生態(tài)文明建設的制度自信、文化自信。

　　2.確立憲法和法律至上的法治原則是加強生態(tài)文明建設的必然需求。按照“四個全面”戰(zhàn)略布局和中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局，如果將“小康中國”比喻成為一個充滿生機與活力的青年，那么，經(jīng)濟是心臟，政治是大腦，文化是靈魂，社會是體質(zhì)，生態(tài)是血液。在這個意義上，生態(tài)文明建設只有真正融人經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，才能發(fā)揮其促進調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的功能與作用；同時，也只有在經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的過程中實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，才能實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的發(fā)展。這在本質(zhì)上是為了處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。世界各國以及中國發(fā)展過程中的許多慘痛教訓告訴我們，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系“錯綜復雜”，只有兩者之間達到了協(xié)調(diào)與平衡，國家和地區(qū)發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的繁榮和強大。而要協(xié)調(diào)與平衡這兩者之間的關(guān)系，需要有合理的法律制度安排，更需要有運行順暢的法律機制保障。如果說中國全面實現(xiàn)小康社會的偉大進程要完成文明轉(zhuǎn)型，那么法治國家建設與生態(tài)文明建設則是這個轉(zhuǎn)型中必須完成的任務。“法律和一定時間、空間的文明密切聯(lián)系，從過去看，法律是文明的產(chǎn)物；從現(xiàn)在看，法律是維護文明的手段；從將來看，法律是推進文明的手段”。在這個意義上，生態(tài)文明需要法治加以推進應該成為社會共識。

　　黨的十八屆三中全會《決定》指出，“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。”中共中央、國務院2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對生態(tài)文明制度體系的構(gòu)建提出了明確的要求，即到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。十九大報告明確指出：“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。這對我國的環(huán)境資源法治建設提出了新要求。結(jié)合我國現(xiàn)有環(huán)境保護與自然資源法律實踐，構(gòu)建生態(tài)文明的制度體系需要推進一些重大的體制機制改革。在這個過程中，有些需要通過法的立改廢將改革措施以法律的形式加以固定，有些需要通過法律制度創(chuàng)新來加以引領(lǐng)，有些需要通過法律制度的實施來加以全面落實。

　　從我國的現(xiàn)實情況看，應該肯定法治在推進生態(tài)文明建設中發(fā)揮了一定的積極作用。在國家立法方面，以生態(tài)文明為指導，全國人大常委會陸續(xù)修訂了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》，《土壤污染防治法》正在制定過程中。修訂后的各部法律都將推進生態(tài)文明建設作為立法目的，圍繞生態(tài)文明的基本要求進行了體制改革、制度設計、機制創(chuàng)新和權(quán)利義務分配、責任界定。各相關(guān)法律也都按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，在法律精神、立法目的和法律規(guī)范上體現(xiàn)生態(tài)文明的要求。與此同時，國務院制定的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》以及相關(guān)文件也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設和改革的要求，環(huán)境保護主管部門和相關(guān)部門正在不斷加大環(huán)境執(zhí)法力度；司法機關(guān)充分發(fā)揮糾紛解決功能，出臺了一系列司法政策、司法解釋，建立了專門的環(huán)境資源審判機構(gòu)，發(fā)布典型案例，為促進生態(tài)文明建設保駕護航。

　　但是，我國現(xiàn)行《憲法》關(guān)于自然資源和環(huán)境保護的規(guī)定僅限于第9條和第26條。在“序言”和正文中都缺乏生態(tài)文明建設的宣誓性闡述和原則性規(guī)定，更沒有將環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利。由于憲法依據(jù)的缺失，下位立法關(guān)于生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，無論從邏輯上、內(nèi)容上看，還是從法律體系的銜接和協(xié)調(diào)上看，不僅有缺憾，而且有悖法治原則。根據(jù)法治國家建設的基本原則，只有憲法做出了關(guān)于生態(tài)文明的理念闡述和原則規(guī)定并將環(huán)境權(quán)確定為一項基本權(quán)利，基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章才能依據(jù)憲法進行具體化，實現(xiàn)生態(tài)文明建設的規(guī)范化、制度化和程序化。國家不僅應該維持有利于人民生存的生態(tài)紅線，還要承擔積極改善環(huán)境質(zhì)量的義務，更具有對第三人的效力--社會主體負有的保護環(huán)境、不侵害環(huán)境的義務。

　　值得注意的是，2012年十八大修改《中國共產(chǎn)黨黨章》時，在“總綱”中明確了“五位一體”總體布局以及生態(tài)文明建設的基本綱領(lǐng)。2017年十九大修改《中國共產(chǎn)黨黨章》進一步明確“跨入新世紀，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。必須按照中國特色社會主義事業(yè)‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設，協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的基本綱領(lǐng)，提出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民建設社會主義生態(tài)文明。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強綠水青山就是金山銀山的意識，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的奮斗目標。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。而“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行”。在黨的領(lǐng)導、依法治國、人民當家作主有機統(tǒng)一的法治理念下，執(zhí)政黨黨章所規(guī)定的生態(tài)文明的路線和綱領(lǐng)、指導思想和奮斗目標，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。《黨章》關(guān)于生態(tài)文明的相關(guān)規(guī)定也應當?shù)玫綉椃ǖ某姓J和轉(zhuǎn)化。

　　十八屆三中全會以來，黨中央對全面深化生態(tài)文明體制改革做出了部署。為推進生態(tài)文明體制改革，中共中央與國務院或者中辦與國辦聯(lián)合發(fā)布了系列文件，提出了許多新的論斷。在總體部署方面，中共中央、國務院于2015年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)建設評價考核辦法》等。在具體措施方面，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》等。按照改革必須于法有據(jù)的基本要求，也有必要修改憲法，將生態(tài)文明體制改革目標要求予以明確，為將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律制度、形成有利于生態(tài)文明建設的法律秩序提供判斷標準與依據(jù)。

　?。ǘ┥鷳B(tài)文明和環(huán)境權(quán)入憲的基本思路

　　筆者認為，在遵循憲法修改規(guī)律和要求的情況下，可借鑒1999年和2004年兩次修憲的經(jīng)驗，把黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述和要求，用法律思維和方法轉(zhuǎn)化到憲法之中；同時，根據(jù)憲法的特點，將公民環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利予以確定。具體而言，可以在《憲法》“序言”中對“五位一體”的格局做出闡述，在“總綱”中將生態(tài)文明的建設要求轉(zhuǎn)化為國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、個人的基本權(quán)利和義務，在公民權(quán)利部分明確公民環(huán)境權(quán)。

　　1.修改《憲法》“序言”。一是在“序言”中增加“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”的相關(guān)表述，將“序言”中“我國將長期處于社會主義初級階段”擴充為“我國正處于并將長期處于社會主義初級階段?！诂F(xiàn)階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！覈鐣髁x建設的根本任務，是進一步解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，逐步實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，并且為此而改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中不適應生產(chǎn)力發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)?！仨殘猿忠匀嗣駷橹行牡陌l(fā)展思想，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！仨毎凑罩袊厣鐣髁x事業(yè)‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”。

　　二是根據(jù)《黨章》將“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，以經(jīng)濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。

　　2.修改《憲法》“總綱”第26條。建議將《憲法》第26條修改為3款。

　　第26條第1款：“全社會要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念?！?/div>