摘要：我們還要面臨一系列的全球化問題、低碳排放問題。要解決這些問題，我們不僅要發(fā)揮政府的作用，而且也要高度重視市場的作用。可以說在這些方面中國已經(jīng)給全球提供了非常重要的經(jīng)驗(yàn)。

本文根據(jù)中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵在2019全球熱點(diǎn)觀察的演講速記稿整理

2019年2月27日，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵應(yīng)邀出席“2019全球熱點(diǎn)觀察”活動(dòng)，并從中國國情出發(fā)，從城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展視角出發(fā)，討論了碳排放問題。以下是根據(jù)演講速記稿整理：

很高興能參加“2019全球熱點(diǎn)觀察”，跟大家一起討論中國的城市化問題。雖然我不是生態(tài)環(huán)境專業(yè)的研究人員，但是城市化跟我們未來的生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)、綠色低碳發(fā)展有著直接的關(guān)系。實(shí)際上，中國的城市化政策里已經(jīng)明確提出了中國要推進(jìn)綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。需要強(qiáng)調(diào)的是，中國當(dāng)前正面臨著很多挑戰(zhàn)。

2018年全球碳計(jì)劃組織發(fā)布的報(bào)告稱，2018年全球碳排放預(yù)計(jì)增長在2%左右，而中國的碳排放占全球排放量的27%。剛才也有專家談到了全球排放、中國排放增長的問題。排放量的增長有很多原因，當(dāng)然離不開生產(chǎn)活動(dòng)和生活消費(fèi)中石油、天然氣、煤炭等能源消耗的增長，離不開交通需求增長帶來的消耗等。但是，這些不是我今天要討論的重點(diǎn)，我要從城市化角度來討論這個(gè)問題。對(duì)于中國來講，要使得碳排放增長的趨勢(shì)發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，可能性不是特別大，為什么呢？

第一，中國有14億人口，這是中國的基本國情。根據(jù)全球碳計(jì)劃組織對(duì)碳排放量的預(yù)測(cè)值估算，2018年中國的人均碳排放量約7.18噸/人，歐盟約7.25噸/人，而美國是17.07噸/人。我們看到，中國的人均碳排放水平已經(jīng)接近歐盟，是美國水平的約2/5。如果中國的人均碳排放達(dá)到了美國水平，那會(huì)是什么樣子？

第二，中國的14億總?cè)丝谥杏?.3億的城鎮(zhèn)人口，以及不到6億的農(nóng)村人口。這8.3億城鎮(zhèn)人口的能源消耗肯定大于農(nóng)村人口的消耗。如果我們城鎮(zhèn)人口來計(jì)算，那么城鎮(zhèn)人口的人均碳排放水平，恐怕已經(jīng)超過歐盟人均水平很多。

第三，如果我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到70%，那時(shí)的城鎮(zhèn)人口將達(dá)到10億多，相當(dāng)于兩個(gè)歐盟的人口總量。這意味著，中國的碳排放量也將相當(dāng)于兩個(gè)歐盟的排放水平。那么未來會(huì)是什么樣子？可以肯定的是，中國龐大的人口基數(shù)和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)決定了未來我們的排放增長也會(huì)是一個(gè)大的趨勢(shì)。

2018年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，已接近60%，那么實(shí)際上是城鎮(zhèn)化高速增長期的后段，已經(jīng)接近于曲線相對(duì)平緩的成熟時(shí)期了，常住口徑下農(nóng)村人口是5.6億，而在戶籍口徑下還有約8億農(nóng)民，意味著統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的8.3億人中還有2億多人并沒有實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，他們并沒有享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，他們的消費(fèi)需求也并沒有真正釋放。所以，我們?cè)谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中還有很多問題需要解決。而人的城鎮(zhèn)化問題和排放問題是必然的聯(lián)系。

中國城市實(shí)際上是世界上規(guī)模最大的城市，全世界沒有像中國這樣有6個(gè)千萬以上規(guī)模的城市，10個(gè)500萬－1000萬人口以上的城市，百萬以上的城市140多個(gè)，還有兩萬多個(gè)鎮(zhèn)。這么多的城市要發(fā)展，如果按照我們現(xiàn)在的城市發(fā)展水平，按照粗放發(fā)展的傳統(tǒng)模式，那么會(huì)造成多大的資源消耗？城市化對(duì)排放構(gòu)成的挑戰(zhàn)主要在兩個(gè)方面：一是人進(jìn)入城市以后要過什么樣的生活，怎樣消費(fèi)能源，產(chǎn)生多大量的能源消耗。二是城市發(fā)展是不是走了集約的發(fā)展路徑。

其一，人的城市化。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中提出的目標(biāo)，就是要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也就是將常住城鎮(zhèn)人口中尚未市民化的2億多人納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓他們?cè)谒詈途蜆I(yè)的城市享受與城市居民同等的公共服務(wù)。如果我們按照城鎮(zhèn)化率每年1個(gè)百分點(diǎn)的速度，到2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，那時(shí)的城鎮(zhèn)人口就是10億，這10億城鎮(zhèn)人口未來的生活和消費(fèi)肯定會(huì)涉及到能源和碳排放的問題。這些存量的農(nóng)民工和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，存量的城市人口以及新增2億城鎮(zhèn)人口都要生活消費(fèi)、都要出行，必然會(huì)在一定程度上增加碳排放的減排難度，會(huì)在一定程度上抵消我們所做的減排努力。

其二，城市發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。我們已經(jīng)感受到城市發(fā)展模式給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生活上帶來的巨大影響。2018年經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，但實(shí)際上在消費(fèi)領(lǐng)域里也有了表現(xiàn)，比如汽車銷量的下滑，旅游的下滑。汽車銷量在2018年下滑是25年發(fā)展歷史上沒有出現(xiàn)過的，汽車銷量2808萬輛，比上一年銷量下降2.76%，廣義乘用車銷量下降更嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，2018年4－12月廣義乘用車當(dāng)月銷量同比增速持續(xù)下滑，2018年12月為“-19.2%”。旅游方面也呈現(xiàn)了下滑態(tài)勢(shì)，數(shù)據(jù)顯示，我國2019年春節(jié)旅游人數(shù)和旅游收入增速相比2018年分別明顯放緩4.5和4.4個(gè)百分點(diǎn),且是十年來首次增速低于10%。

宏觀經(jīng)濟(jì)增長形勢(shì)的變化會(huì)影響到城鎮(zhèn)化變化，原因是什么？因?yàn)?0年來中國的城市發(fā)展模式出了問題，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的挑戰(zhàn)卻越來越困難。我們以房地產(chǎn)為例。我們注意到從2016年開始政府調(diào)控房地產(chǎn)，大家看到的是政府傾力解決的是房價(jià)問題。于是我們看到的是房地產(chǎn)過度發(fā)展、城市過度擴(kuò)張。我們要思考一下，什么的城市能夠?qū)崿F(xiàn)低碳的發(fā)展目標(biāo)，能夠集約的利用資源，能夠減少能源消耗？我想，我們?nèi)W洲、去美國會(huì)發(fā)現(xiàn)，歐洲的城市很緊湊，是緊湊型城市，而美國則是粗放的城市。中國的城市發(fā)展也非常粗放，雖然中國是土地等資源稀缺型的國家，但是如果你們?nèi)ヒ恍┛h級(jí)市、地級(jí)市、省會(huì)城市看一看，城市發(fā)展極端粗放，資源和能源消耗極其浪費(fèi)，這是非常嚴(yán)峻的問題。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵

為什么會(huì)形成這種發(fā)展模式呢？因?yàn)橹袊某鞘泄芾眢w制是等級(jí)化管理體制，因此高等級(jí)的城市政府可以通過行政手段調(diào)動(dòng)、劃撥大量資源，可以廉價(jià)征地，再把土地高價(jià)出售；可以依靠廉價(jià)土地招商引資，以便發(fā)展工業(yè)、增加就業(yè)以及實(shí)現(xiàn)GDP增長的目標(biāo)。政府可以給很多企業(yè)提供大面積的土地，而這種大面積土地開發(fā)模式就導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)，也形成了粗放的城市發(fā)展模式。

第一個(gè)表現(xiàn)，路修得很寬。有的城市的道路，甚至有幾十米寬，比如銀川常住人口225萬，整個(gè)大銀川修建了許多8車道，10車道加上綠化帶的路網(wǎng)體系等。還有一些城市間的連接線都是這樣。第二個(gè)表現(xiàn)，房地產(chǎn)大院。各種大院圈起來以后，路就沒有了，相當(dāng)于城市交通的毛細(xì)血管就堵住了，以后我們出去就只能開車了，而開車就會(huì)增加碳排放。大院經(jīng)濟(jì)在所有的城市都是如此。城市攤子鋪得越大，消耗資源就越多，這就造成了我們嚴(yán)重的城市病。這個(gè)城市病不是高密度城市產(chǎn)生擁擠的病，是過度資源排放、過度資源消耗的病，最后導(dǎo)致城市債務(wù)問題。

原因有體制的問題。每一任政府官員都要政績，都要開發(fā)一個(gè)新區(qū)，所以就形成了各類新城新區(qū)，比如，河北的曹妃甸新區(qū)、天津的響鑼灣、陜西的西咸新區(qū)、甘肅的蘭州新區(qū)，這些新區(qū)都是在距離城市主城區(qū)好幾十公里遠(yuǎn)的地方建立的孤島式新區(qū)。在城市發(fā)展規(guī)律中，這種孤島式新區(qū)是最不經(jīng)濟(jì)的城市發(fā)展模式。當(dāng)然也正是這種發(fā)展模式推進(jìn)了中國30年高速發(fā)展的城市化進(jìn)程，與此同時(shí)也造成了人均占有資源過高，城市發(fā)展成本過高的問題。城市粗放發(fā)展模式的結(jié)果是房子賣不出去，可持續(xù)發(fā)展能力受到影響。

問題在2018年就已經(jīng)出現(xiàn)了，而我們已經(jīng)開始解決這些問題。那么，我們能不能改變城市形態(tài)？比如說能不能拆了雙向八車道，蓋房子？其實(shí)這個(gè)很難。所以，我們只能在現(xiàn)有發(fā)展模式下，調(diào)整城市發(fā)展格局，但是由鋼筋水泥混凝土建成的城市格局很難推倒重來，粗放的城市發(fā)展模式難以為繼，城市成本也在增加。不是說沒有解決辦法，而是說要怎樣實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展有兩種模式：一是政府主導(dǎo)型。這種發(fā)展模式到現(xiàn)在并沒有找到一個(gè)很好的發(fā)展路徑，比如說新區(qū)，如果說不能再搞粗放的發(fā)展模式了，那么新區(qū)要怎么建設(shè)？如果沒有了源源不斷的地方財(cái)政，沒有了支撐城市建設(shè)的土地出讓收入，不能再大面積搞房地產(chǎn)開發(fā)，肯定政府不會(huì)有積極性，那么大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也難以繼續(xù)下去，那怎么辦？現(xiàn)在我們看北京主城區(qū)人口密度很高，667平方公里的空間內(nèi)集聚了1000多萬人，和首爾、東京基本上一樣，上海核心區(qū)660平方公里也承載了1000萬人，人口密度也很高。地級(jí)市以上包括省會(huì)城市就不是這樣，所以這是城市化進(jìn)程中要面臨的一件事情。未來如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，自身的財(cái)務(wù)能力如何維持。這些都是城市治理中要面臨的很現(xiàn)實(shí)的問題，不是我們憑空想出來的。

二是市場創(chuàng)新型。我們看看市場能不能解決這個(gè)問題？新技術(shù)模式能不能有效利用現(xiàn)有格局，解決城市碳排放不經(jīng)濟(jì)的問題？其實(shí)中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新探索。以前我去歐盟參加各種國際論壇時(shí)，講到城市問題，講到生態(tài)文明的時(shí)候，都是要聽別的國家來介紹城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，比如歐洲智慧城市經(jīng)驗(yàn)、生態(tài)城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、低碳城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)等等。之后，中國也出現(xiàn)了非常好的創(chuàng)新模式，就是共享經(jīng)濟(jì)模式。

這兩三年的時(shí)間，共享經(jīng)濟(jì)模式蔓延到了整個(gè)中國。舉幾個(gè)例子，第一是共享單車，我們?cè)诤芏嘤懻撝校?jīng)常垢病共享單車亂停放影響了城市形象，這也是我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，就是崇尚好看不中用還浪費(fèi)的形式，但是共享單車用低碳模式解決交通的難題，真正實(shí)現(xiàn)了“最后一公里”出行方便，在一定程度上減少了碳排放。第二是網(wǎng)約車，2018年對(duì)網(wǎng)約車的垢病最多，就是因?yàn)榈蔚未蜍嚢l(fā)生了三起導(dǎo)致打車人死亡的刑事案件，這也導(dǎo)致了政府部門對(duì)網(wǎng)約車企業(yè)的嚴(yán)格限制，到現(xiàn)在為止滴滴也沒有完全擺脫這一事件的影響。但是我們忽略了網(wǎng)約車的一個(gè)最大好處，就是可以最大限度利用城市現(xiàn)有資源。

我們?cè)诳紤]城市交通模式的時(shí)候，往往是從路的角度去考慮問題，但是路網(wǎng)格局基本上已經(jīng)設(shè)定，沒有辦法實(shí)現(xiàn)大的改變，我們能不能拆掉大院？在2015年中央城市工作會(huì)議上提出，要把大院院墻拆了，可很多網(wǎng)民要求“不要拆”，他們覺得大院是居住安全的重要保障，于是大院院墻就拆不掉了。既然路網(wǎng)改不了，而大院又拆不了，那怎么辦？在這些的背景下，網(wǎng)約車、共享單車就出現(xiàn)了，在一定程度上解決了我們的出行問題。

再舉一個(gè)例子，外賣和快遞。我們最近看到城市治理過程當(dāng)中將很多的低端產(chǎn)業(yè)遷出。比如小區(qū)周邊的一些小飯館、小超市、小商店等，這給老百姓的生活帶來了很多的不方便，那么生活不方便的話，要怎么解決？于是就有了外賣，比如美團(tuán)外賣、每日優(yōu)鮮等。人住在房子里，想要吃飯、想要買菜、想要購物，都可以足不出戶，通過快遞送到手里。截至2018年12月，我國網(wǎng)絡(luò)購物用戶規(guī)模達(dá)6.10億，較2017年底增長14.4%，占網(wǎng)民整體比例達(dá)73.6%。而且快遞行業(yè)可以提供1000萬的就業(yè)崗位。

中國城市化進(jìn)程中盡管會(huì)出現(xiàn)曲折，會(huì)形成粗放發(fā)展模式，會(huì)造成資源浪費(fèi)，然而，我們沒有辦法改變鋼筋混凝土的城市空間格局，但是新技術(shù)革命卻在一定程度上大大緩解了城市粗放發(fā)展帶來的壓力。如果說我們都通過共享模式來實(shí)現(xiàn)城市資源的高效利用，比如，共享單車、外賣、快遞等，共享經(jīng)濟(jì)模式會(huì)改變我們城市的發(fā)展格局，而中國的低碳發(fā)展實(shí)踐一定會(huì)成為世界首創(chuàng)，這種首創(chuàng)不是我們憑空想出來的，是在社會(huì)需求刺激下催生的技術(shù)變革，而且關(guān)鍵是我們有很好的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展基礎(chǔ)，2018年我國的網(wǎng)民已經(jīng)達(dá)8.29億，而手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)8.17億。

在環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排方面，我們看到了中國政府采取了一系列非常嚴(yán)厲的措施，比如說2018年中國有一座特大城市，為了生態(tài)環(huán)境，關(guān)閉了兩萬多家企業(yè)，為什么？因?yàn)橹袊聸Q心要解決碳排放問題、環(huán)境污染問題。我們也知道中國的城市化發(fā)展，完全是靠著傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式走到今天的，因此產(chǎn)生了很多城市病，比如霧霾?？墒?018年城市霧霾問題已經(jīng)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，2018年北京霧霾和2017年前比，霧霾天數(shù)已經(jīng)減少了很多，嚴(yán)重程度也下降了很多。

當(dāng)然，中國為此也付出了巨大的代價(jià)，這個(gè)代價(jià)是就業(yè)。中國的國情是14億人口，不像以色列只有不到1000萬的人口。而且中國的人口還會(huì)增加，人口基數(shù)帶來的資源消耗對(duì)世界來講是很大的壓力。而且這14億人口并不全是受高等教育的人口，其中有一大部分是受初中教育以下的農(nóng)民。他們徹底完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程，要經(jīng)過一代兩代人的時(shí)間，要通過最傳統(tǒng)的就業(yè)方式來完成城市文明對(duì)他們的熏陶。在這個(gè)過程中，我們還要面臨一系列的全球化問題、低碳排放問題。要解決這些問題，我們不僅要發(fā)揮政府的作用，而且也要高度重視市場的作用。可以說在這些方面中國已經(jīng)給全球提供了非常重要的經(jīng)驗(yàn)。

中國城市化發(fā)展不僅僅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有巨大的拉動(dòng)作用，而且對(duì)拉動(dòng)未來消費(fèi)也有巨大作用，特別是對(duì)碳排放的影響也是長期存在的問題。面對(duì)客觀、嚴(yán)峻的發(fā)展形勢(shì)，我們采取了一系列的措施，我們更關(guān)注從政府和市場兩個(gè)方面發(fā)力，才能真正解決中國城市化進(jìn)程中形成的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的問題，但是中國也正在進(jìn)行新的探索，我相信這種探索會(huì)給世界，包括“一帶一路”國家提供最寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

謝謝！