河北省是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中區(qū)域發(fā)展最不平衡、環(huán)境污染問題最為突出的地區(qū)。近年來，河北立足協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略定位，加快推進低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型和低碳城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極推動石家莊、保定、秦皇島等低碳城市試點，積極推進雄安綠色低碳新區(qū)規(guī)劃，努力形成一批各具特色的低碳城市、低碳園區(qū)、低碳社區(qū)和低碳企業(yè)。為持續(xù)跟進全省低碳發(fā)展工作，深度剖析低碳城市在制度探索和制度執(zhí)行方面存在的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)，近期我中心由徐華清主任帶隊，組織政策法規(guī)部相關(guān)同志赴河北開展實地跟蹤調(diào)研，同河北省及保定和石家莊市發(fā)展改革部門的有關(guān)同志舉行座談?，F(xiàn)將調(diào)研情況總結(jié)如下。

保定市是國內(nèi)第一批國家級低碳試點城市，石家莊市是國內(nèi)率先制定發(fā)布《低碳發(fā)展促進條例》的國家低碳試點城市。幾年來，兩市圍繞批復(fù)的試點工作實施方案,認(rèn)真落實各項目標(biāo)任務(wù)，在體制機制建設(shè)、低碳規(guī)劃編制、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、低碳社區(qū)建設(shè)和低碳生活引領(lǐng)等方面開展了大量工作，取得了一定的進展和成效。

一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建體制機制。保定市2011年成立了國家低碳城市試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，發(fā)改、工信、環(huán)保、住建、交通、財政等27個職能部門為成員單位，統(tǒng)籌指導(dǎo)試點工作，確保試點工作扎實推進。2014年，保定市成立了市低碳建設(shè)推進辦公室，配備專人負(fù)責(zé)低碳城市建設(shè)工作，并由市政府牽頭，會同相關(guān)高校成立了河北大學(xué)低碳研究院，開展低碳領(lǐng)域相關(guān)支撐研究。保定英利集團還成立了零碳研究院，設(shè)立了企業(yè)“氣候官”，搭建了企業(yè)溫室氣體管理平臺。石家莊市也初步建立了由市應(yīng)對氣候變化工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)改委牽頭，各部門各司其責(zé)通力配合的工作格局。

二是編制規(guī)劃方案，明確發(fā)展目標(biāo)。保定市先后出臺了《關(guān)于建設(shè)低碳城市的指導(dǎo)意見》《保定市低碳城市試點工作實施方案》《保定市應(yīng)對氣候變化“十三五”規(guī)劃》《“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》等一系列規(guī)劃方案和政策性文件，明確提出了到2020年實現(xiàn)全市單位GDP碳排放比2015年下降21%，煤炭消費比重消減至49.5%以下，新能源消費比重提高到10%，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到45%以上，建立溫室氣體統(tǒng)計核算體系和碳排放強度目標(biāo)分解和評價考核機制等低碳發(fā)展目標(biāo)，并將主要目標(biāo)任務(wù)分解至相關(guān)部門。石家莊市先后發(fā)布了《石家莊市“十二五”低碳城市試點工作要點》《石家莊市低碳發(fā)展促進條例》等政策法規(guī)，明確了到2020年，實現(xiàn)全市單位GDP碳排放比2015年下降20.5%，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到5%，煤炭在一次能源消費中的比重下降到65%，服務(wù)業(yè)增加值比重達(dá)到53%，建立健全碳排放控制的各項基本制度以及強化低碳試點城市建設(shè)等低碳發(fā)展目標(biāo)。

三是開展低碳立法，探索制度創(chuàng)新。石家莊市于2016年7月1日起施行的《石家莊市低碳發(fā)展促進條例》（簡稱《條例》），共10章63條，包括低碳發(fā)展的基本制度、能源利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、排放控制、低碳消費、激勵措施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容，開創(chuàng)了全國城市低碳立法先河。條例提出了建立碳排放總量與碳排放強度控制、碳排放評估、溫室氣體排放統(tǒng)計核算、溫室氣體排放報告、低碳發(fā)展評價考核、碳排放標(biāo)準(zhǔn)和低碳產(chǎn)品認(rèn)證、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單等相關(guān)制度，希望通過法律強制力，對政府及其他行為主體推動并落實低碳發(fā)展產(chǎn)生動力和壓力，也為城市開展低碳發(fā)展制度創(chuàng)新提供法律支撐。

四是淘汰落后產(chǎn)能，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。保定市著力發(fā)展新能源、汽車、電子信息等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)比重由2010年的34.7%增加至2017年的42.6%，2017年萬元GDP能耗比上年下降6.12％，萬元GDP二氧化碳排放比上年下降6.62％。石家莊市積極淘汰落后產(chǎn)能，2017年全年壓減煉鐵產(chǎn)能52萬噸、火電產(chǎn)能19.9萬千瓦，拆除、封停水泥產(chǎn)能523萬噸，并推動新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，促進信息、生物醫(yī)藥等高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育旅游、金融、文化創(chuàng)意等低碳產(chǎn)業(yè)，2017年服務(wù)業(yè)增加值較上年增長11.6%，服務(wù)業(yè)比重由2010年的40.5%增加至2017年的47.5%。

五是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，協(xié)同大氣治理。保定市多年來通過淘汰、改造燃煤鍋爐、煤改氣（電）、清潔煤推廣等措施，2017年煤炭消費量減少120萬噸，天然氣用氣量從2011年的2.99億立方米增加至10億立方米，主城區(qū)清潔供熱率由2014年的39%提高到100%，2017年全市PM2.5濃度較2013年下降37.8%，優(yōu)良天數(shù)159天，比2013年增加85天，空氣質(zhì)量達(dá)到近五年最好。石家莊市積極推進煤炭總量消減和清潔能源比重提升，在2012-2016年共削減煤炭消費量1100多萬噸，煤炭消費占一次能源的比重從2012年的86%下降到2016年的71%的基礎(chǔ)上，2017年全市煤炭消耗量凈減400萬噸，PM2.5濃度比2016年下降13.1%，優(yōu)良天數(shù)達(dá)到151天，重度以上污染天數(shù)比上年減少20天。

六是建設(shè)低碳社區(qū)，倡導(dǎo)低碳生活。石家莊市橋西區(qū)塔壇社區(qū)作為河北省六個省級低碳社區(qū)試點，自2016年以來，先后建立了由社區(qū)居委會、物業(yè)公司和地產(chǎn)公司為主的試點領(lǐng)導(dǎo)小組，編制了低碳社區(qū)試點工作實施方案，啟動了有關(guān)社區(qū)低碳基礎(chǔ)設(shè)施、建筑節(jié)能、垃圾分類等方面的重點項目。保定市作為中國大陸第一個以官方名義參加“地球一小時”活動的城市，已連續(xù)9年參加熄燈活動，全市還開展大量低碳知識進校園、進社區(qū)活動，利用全國低碳日舉辦全民低碳行動，號召廣大市民通過“每周綠色出行1天、少看1小時電視、手洗1次衣服、少坐1次電梯”等力所能及的行動來踐行低碳生活。

低碳發(fā)展既是一件新生事物，也是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程。調(diào)研及分析發(fā)現(xiàn)，隨著低碳試點工作的不斷深入及低碳城市建設(shè)的不斷推進，一些深層次的問題、矛盾和挑戰(zhàn)逐漸顯現(xiàn)，這里既有思想不統(tǒng)一、目標(biāo)不落地等認(rèn)識問題，更有制度創(chuàng)新動力不足、制度執(zhí)行難以落實等實踐問題，亟需進一步凝聚共識，強化使命，大膽探索，力爭在重大制度執(zhí)行和發(fā)展模式創(chuàng)新上取得突破。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，保定市低碳試點工作亟需在發(fā)揮目標(biāo)引領(lǐng)、加快制度創(chuàng)新、強化制度執(zhí)行上下功夫。一是低碳發(fā)展目標(biāo)落實不到位。保定市雖然在“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中，明確提出堅定走高端引領(lǐng)、綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路，明確要求做好低碳城市規(guī)劃、加快低碳城市建設(shè)、倡導(dǎo)綠色低碳生活，全面推進低碳城市試點，但并沒有將“十三五”期間的碳排放強度下降目標(biāo)納入其中，相較于“十二五”規(guī)劃綱要將“單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低”列入經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)的做法，碳強度指標(biāo)約束性作用有所弱化，也沒有在2018年政府工作報告中提出明確的碳排放強度年度下降目標(biāo)及低碳試點工作具體任務(wù)，而且至今尚未研究提出明確的地區(qū)碳排放峰值目標(biāo)，難以形成加快促進低碳發(fā)展的倒逼機制。二是低碳制度探索創(chuàng)新不到位。盡管國家有關(guān)開展低碳試點的通知中，明確要求試點地區(qū)探索建立重大新建項目溫室氣體排放準(zhǔn)入門檻制度，積極創(chuàng)新有利于低碳發(fā)展的體制機制，保定市在低碳城市試點方案中也明確提出“研究制定低碳產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識制度”，但相關(guān)工作至今并沒有取得實質(zhì)性進展，也沒有在碳排放統(tǒng)計核算、碳排放總量控制、碳排放交易等制度層面開展有益探索，難以形成綠色低碳發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動機制。三是考核評價制度執(zhí)行不到位。保定市雖然將控制溫室氣體排放目標(biāo)分解至下轄各縣（市、區(qū)），但并沒有將控制溫室氣體方案的任務(wù)對部門、行業(yè)進行分解，也并未將二氧化碳排放強度下降指標(biāo)完成情況納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和干部政績考核體系，難以形成有效推動低碳發(fā)展的責(zé)任與壓力傳導(dǎo)機制。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，石家莊市低碳試點工作亟需在推進條例落地生根、強化制度執(zhí)行上下功夫。時過一年，我們再次調(diào)研座談發(fā)現(xiàn)，《條例》的起草部門及其他相關(guān)部門至今尚未采取有效的執(zhí)行措施和手段，主要表現(xiàn)為：一是《條例》實施細(xì)則和相關(guān)配套政策落實不到位?！稐l例》第十章第六十一條規(guī)定“市人民政府根據(jù)本條例制定實施細(xì)則”，第二章第八條和第九條規(guī)定要將低碳發(fā)展納入“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，并“依據(jù)規(guī)劃編制低碳發(fā)展實施方案”，然而在實際執(zhí)行中，《條例》實施細(xì)則和石家莊市“十三五”時期低碳發(fā)展相關(guān)規(guī)劃或方案尚未正式出臺；二是《條例》提出的法律制度體系建設(shè)落實不到位。《條例》第二章和第四章第二十一條明確提出了建立一些低碳發(fā)展各項基本制度，包括碳排放總量控制制度、溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度、低碳目標(biāo)完成考核評價及公開發(fā)布制度、低碳發(fā)展指標(biāo)體系、低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度和碳排放評估等碳排放管控制度，然而在實際執(zhí)行中，上述各項制度至今尚未真正建立；三是《條例》實施的監(jiān)督執(zhí)法落實不到位。《條例》第八章第四十四條和第四十五條中明確規(guī)定了縣級以上人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會可定期聽取和發(fā)布同級人民政府就本行政區(qū)域低碳發(fā)展情況的匯報，以及組織低碳發(fā)展專項執(zhí)法和通過質(zhì)詢、詢問、視察等方式進行監(jiān)督。然而在實際執(zhí)行中，尚未有縣級以上人民政府向同級人大及其常委會就《條例》落實情況進行匯報，也未有相應(yīng)人大及其常委對同級人民政府就《條例》落實情況開展質(zhì)詢監(jiān)督和執(zhí)法活動。

初步分析發(fā)現(xiàn)，雄安新區(qū)低碳發(fā)展亟需在提高戰(zhàn)略定位、推進有機融合上下功夫?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》明確提出堅持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位，到2035年基本建成綠色低碳、信息智能、宜居宜業(yè)、具有較強競爭力和影響力、人與自然和諧共生的高水平社會主義現(xiàn)代化城市，并明確要求堅持綠色低碳發(fā)展，嚴(yán)格控制碳排放，打造綠色低碳、安全高效、智慧友好、引領(lǐng)未來的現(xiàn)代能源系統(tǒng)，推廣綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式，保護碳匯空間、提升碳匯能力。對照規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略思路目標(biāo)與具體任務(wù)要求，我們認(rèn)為尚有兩個方面亟需進一步加強：一是雄安新區(qū)的低碳發(fā)展戰(zhàn)略研究尚不到位。對標(biāo)對表“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點定位”的戰(zhàn)略要求，需要進一步研究提出新區(qū)在2035年率先實現(xiàn)近零排放的戰(zhàn)略目標(biāo)，研究提出新區(qū)在產(chǎn)業(yè)低碳化、能源低碳化和生活低碳化方面中國排放標(biāo)準(zhǔn)的先進值，研究提出新區(qū)低碳發(fā)展目標(biāo)責(zé)任體系、評價考核體系和統(tǒng)計核算支撐體系的建設(shè)方案，研究提出新區(qū)實施近零排放區(qū)示范工程建設(shè)、零碳排放建筑試點示范以及低碳交通示范工程的總體設(shè)想；二是雄安新區(qū)的低碳發(fā)展理念融入尚不到位。進一步將低碳發(fā)展目標(biāo)融入到新區(qū)相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，不斷提高新區(qū)低碳建設(shè)水平，將低碳標(biāo)準(zhǔn)要求融入到新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)制、能源供應(yīng)、生活消費等領(lǐng)域，加快培育綠色低碳新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動能，將低碳技術(shù)融入到創(chuàng)新能力建設(shè)中，持續(xù)解決產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品與低碳技術(shù)深度融合的問題，實現(xiàn)綠色低碳與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)同融合。

為貫徹落實黨的十九大報告提出的在綠色低碳等領(lǐng)域培育新增長點，形成低碳新動能、構(gòu)建低碳新體系、倡導(dǎo)低碳新生活等要求，全面完成河北省“十三五”規(guī)劃綱要提出的“強化碳排放控制，建立健全單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核制度和統(tǒng)計體系，實行碳排放強度和增量雙控，逐步實現(xiàn)碳排放總量控制”等相關(guān)目標(biāo)及制度建設(shè)要求，我們對提升河北低碳發(fā)展提出以下幾點建議。

一是切實加快制度創(chuàng)新。黨的十九大報告明確提出要加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上進一步指出，綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。保定等低碳試點城市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，圍繞落實碳排放峰值和碳排放總量控制、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等目標(biāo)，在建立健全統(tǒng)計核算、評價考核和責(zé)任追究等重大制度上下功夫，在研究探索開展碳排放總量控制制度上下功夫，在研究建立有效發(fā)揮碳排放控制對大氣污染物協(xié)同減排機制上下功夫。

二是切實強化制度執(zhí)行。黨的十九大報告明確提出必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。石家莊等低碳試點城市有關(guān)部門應(yīng)進一步強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，圍繞本地區(qū)低碳發(fā)展制度執(zhí)行中面臨的深層次重大問題，進一步加強研究，凝聚共識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡快制定出臺《條例》實施細(xì)則，盡快實施《條例》提出的各項制度，并加強對《條例》落實情況的監(jiān)督和執(zhí)法。

三是切實推進低碳發(fā)展。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局常務(wù)委員會會議，聽取河北雄安新區(qū)規(guī)劃編制情況的匯報時強調(diào)，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，努力建設(shè)綠色低碳新區(qū)。雄安新區(qū)應(yīng)進一步加強戰(zhàn)略研究，準(zhǔn)確把握全球低碳發(fā)展潮流、國際低碳發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、中國低碳發(fā)展特色和新區(qū)低碳發(fā)展定位，著力推動新區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源、交通和基礎(chǔ)建設(shè)的低碳化發(fā)展，著力打造新區(qū)近零碳排放區(qū)示范工程和零碳排放建筑試點示范，著力探索新區(qū)低碳發(fā)展新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新機制和新模式。

四是切實加強頂層設(shè)計。河北省應(yīng)圍繞規(guī)劃綱要明確提出的實行碳排放強度和增量雙控，逐步實現(xiàn)碳排放總量控制等相關(guān)目標(biāo)及制度建設(shè)要求，加快研究提出全省碳排放峰值目標(biāo)，明確重點部門、重點城市率先達(dá)峰路線圖；加快研究建立全省范圍內(nèi)開展碳排放強度與增量雙控的目標(biāo)分解、考核評價和問責(zé)機制；加快研究制定重點行業(yè)和重點產(chǎn)品溫室氣體排放、建筑低碳運行等標(biāo)準(zhǔn)。

（楊秀、狄洲、胡樂、徐華清供稿）

注：本文摘自《氣候戰(zhàn)略研究》簡報2018年第9期