2019年正值京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施五周年，習近平總書記親臨三地視察并對京津冀協(xié)同發(fā)展提出殷切期望。作為中國北方重要的經(jīng)濟增長區(qū)域，京津冀地區(qū)面臨溫室氣體控排與適應氣候環(huán)境影響的現(xiàn)實壓力，而應對氣候變化協(xié)同立法的缺位也日益成為阻礙三地高質量發(fā)展的桎梏。在國家大力推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，將低碳發(fā)展融入到三地生態(tài)文明一體化建設中，探索京津冀應對氣候變化協(xié)同立法的路徑，具有現(xiàn)實必要性與可行性。

　　一、應對氣候變化協(xié)同立法的必要性

　?。ㄒ唬﹪衣男袊H承諾需要地方政府的有效參與

　　在巴黎氣候大會之后，我國鄭重承諾了未來10年國家所需完成的應對氣候變化目標，其實現(xiàn)與否關乎我國的國際聲譽和形象。2018年12月達成的《巴黎協(xié)定》實施細則圍繞國家自主貢獻的透明度框架與盤點規(guī)則進行了更加詳細的規(guī)則制定，這對包括我國在內(nèi)的締約國也提出了更高的履約要求。在國內(nèi)實施過程中，一系列國際承諾需要中央向地方進行任務分解，省級政府是完成國家減排目標的重要實施單元。京津冀三地中包含了國家重要的低碳城市和碳交易試點，未來勢必要承擔國家的重點減排任務。因此，如能將應對氣候變化工作由政策層面上升為地方協(xié)同立法，將為京津冀三地完成國家減排目標，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的低碳轉型提供法律保障。

　?。ǘ┚┙蚣綔厥覛怏w控排工作亟待形成合力

　　與大氣污染物的跨行政區(qū)域流動相類似，導致氣候變暖的溫室氣體具有更強的跨界性與全球流動性。由于我國省級政府的管理完全基于行政區(qū)域劃分，在各地分別追求目標完成的同時，很可能導致相鄰地區(qū)控制溫室氣體排放規(guī)劃的錯位，甚至帶來碳泄漏和某些政策措施的競合。任何一個地方控排取得的減控排效果很可能會被其他地區(qū)增加的排放所抵消。如果京津冀三地“單兵作戰(zhàn)”，也勢必事倍功半，大大影響控排措施的實施效果。事實上，京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，北京在疏導非首都功能的過程中，可能會將部分高碳排放產(chǎn)業(yè)遷離轉移至周邊地區(qū)來實現(xiàn)自身減排，但從京津冀區(qū)域整體控排效果看，北京排放量的減少可能會導致承接省市排放量的增加，從而帶來區(qū)域整體控排效果的降低。溫室氣體協(xié)同控排任務的艱巨性，需要京津冀三地整合資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過整體規(guī)劃統(tǒng)一減緩氣候變化工作，而協(xié)調(diào)立法則是推進工作的重要保障。

　?。ㄈ┚┙蚣椒稚⒘⒎ㄘ酱M行整合

　　京津冀三地雖還沒有制定應對氣候變化的專門地方法規(guī)或規(guī)章，但都分別出臺了與減緩或適應氣候變化相關的法律文件。這些雖然對應對氣候變化工作開展起到一定的推動作用，但由于立法目標或立法功能等因素的差異，立法不能自動有效協(xié)同三地工作。北京市顯然走在了前列，以三地《濕地保護條例》為例，只有北京立法提到了發(fā)揮濕地調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、改善空氣質量等功能。因此，改善三地的分散立法局面，將三地各自應對氣候變化相關先進制度和實施標準相統(tǒng)一，對于保障三地協(xié)同應對氣候變化工作的有效開展具有現(xiàn)實意義。

　　二、應對氣候變化協(xié)同立法的可行性

　?。ㄒ唬┚┙蚣饺貐f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要指引

　　《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（2015）的發(fā)布，為京津冀生態(tài)環(huán)境保護明確了目標任務、實現(xiàn)路徑和體制機制保障。京津冀三地人大常委會更是以《大氣污染防治條例》等地方立法為抓手，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理上邁出了實質性步伐。三地陸續(xù)通過了《關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》（2015）、《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》（2017）等協(xié)同立法機制文件，同時也將三地協(xié)同立法實踐與中央規(guī)劃和法律的實施對接作為重要考慮因素，及時清理三地現(xiàn)有立法中不協(xié)調(diào)的法規(guī)規(guī)章，探索建立三地立法的交叉?zhèn)浒钢贫?，確保存量立法和增量立法的雙向協(xié)同。在京津冀三地協(xié)同立法機制逐步走向成熟的背景下，開展應對氣候變化協(xié)同立法具有現(xiàn)實可行性。

　?。ǘ┚┙蚣降貐^(qū)都已具備碳市場實踐的先行經(jīng)驗

　　京津兩地率先開展各自碳市場試點建設已有五年時間，并出臺了各自碳市場管理的地方規(guī)范性文件。河北省雖然沒有成為省級試點，但河北承德卻與北京聯(lián)手打造了全國首個跨區(qū)域碳交易市場，承德市作為河北省的先行地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)水泥企業(yè)作為首批重點排放單位被納入北京碳市場，承德的減排項目可視同北京本地項目進行抵消使用。在2017年底國家碳市場漸進性啟動的背景下，河北省也即將啟動本省碳市場，京津兩地的碳市場納入全國體系也只是一個時間問題。在此背景下，京津冀三地在進行應對氣候變化協(xié)同立法的過程中，可以將三地跨區(qū)域碳市場制度的優(yōu)先協(xié)同以及未來與國家的銜接作為重要抓手。

　?。ㄈ┚┙蚣降貐^(qū)可實現(xiàn)氣候變化與大氣污染的協(xié)同治理

　　京津冀地區(qū)是我國大氣污染的重災區(qū)，三地在各自《大氣污染防治條例》的立法中積累了豐富的協(xié)同經(jīng)驗，治霾已經(jīng)成為三地環(huán)境治理工作的重中之重。由于大氣污染物與溫室氣體排放的同步性，對能源、工業(yè)、交通等溫室氣體排放源進行管制的同時，也會帶來減少大氣污染物排放的協(xié)同效果。如果三地能夠通過協(xié)同立法推動碳市場、清潔能源、節(jié)能增效、綠碳增匯等制度的協(xié)調(diào)規(guī)劃，將會在長期內(nèi)促進三地經(jīng)濟體系的低碳轉型，同時帶來大氣污染物排放減少的同步利好效果。

　　三、推動三地應對氣候變化協(xié)同立法的建議

　　`（一）協(xié)同立法的路徑選擇

　　發(fā)揮立法對京津冀應對氣候變化工作的引領與保障作用，可以從國家推動、三省市協(xié)同立法，以及各自漸進式立法進行路徑選擇。首先，三地可以聯(lián)合推動在國家層面出臺一部適用于京津冀地區(qū)應對氣候變化領域的特殊立法。三地可以聯(lián)合提請全國人大常委會法工委或國務院有關部門，在研究制定立法規(guī)劃或年度立法工作計劃時將《京津冀應對氣候變化條例》納入其中，優(yōu)先加以推動。國家立法發(fā)揮著主導性作用，有利于三地應對氣候變化工作的頂層設計。其次，可以考慮三省市加強立法項目的協(xié)同，將應對氣候變化立法中關聯(lián)程度較高、需要相互銜接的領域，作為三省市協(xié)同立法的重點。對制定《京津冀應對氣候變化條例》，京津冀三地人大立法部門可以共同討論修改，草案制定后應交由三地省級人大常委會分別批準。最后，也可以考慮由三地分別優(yōu)先出臺適合本地區(qū)的規(guī)定，待先行先試積累經(jīng)驗后，再由三地通過協(xié)作機制提取有益經(jīng)驗聯(lián)合制定條例。

　?。ǘ﹨f(xié)同立法的制度銜接

　　協(xié)同立法的內(nèi)容銜接包括理念、原則與具體制度等。在立法理念上，應以“協(xié)同”為指導，在立法內(nèi)容上主動銜接，實現(xiàn)法律文件中原則與規(guī)則內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在立法原則上，三地應當秉持利益協(xié)調(diào)、減適并重、公眾參與等基本原則。在具體制度層面，考慮到三地存在產(chǎn)業(yè)側重不同的經(jīng)濟發(fā)展模式，立法內(nèi)容中減緩氣候變化條款應納入?yún)f(xié)調(diào)三地不同發(fā)展階段特點的統(tǒng)一規(guī)劃制度，并應考慮發(fā)揮大氣污染治理協(xié)同效應的需要，同時注重建立三地間基于氣候變化的生態(tài)補償機制，尤其是經(jīng)濟較發(fā)達的京津地區(qū)對河北省部分地區(qū)的補償。在適應氣候變化方面，可以根據(jù)三地面臨的現(xiàn)實威脅，圍繞極端天氣應對、水資源利用等方面展開。此外，還應當納入相關保障性條款，統(tǒng)籌組織機構協(xié)調(diào)、資金調(diào)配、技術創(chuàng)新、能力建設等內(nèi)容。

　　（三）協(xié)同立法的智力支持

　　鑒于區(qū)域內(nèi)應對氣候變化協(xié)同立法經(jīng)驗的不足，三地可以協(xié)調(diào)整合各種資源，形成上下聯(lián)動、多方支持的工作推動格局。調(diào)動國家、本地區(qū)、其他省市以及國際智庫為三地協(xié)同應對氣候變化立法提供智力支持。三地可以依托高等院校、科研機構、環(huán)境交易所等研究機構或實務部門，聘請環(huán)境保護、應對氣候變化和低碳經(jīng)濟法律領域專家，為三地協(xié)同立法的開展建言獻策。