“‘十三五’時(shí)期所采取的政策措施力度，僅能保障實(shí)現(xiàn)到2030年單位GDP碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目標(biāo)，能否實(shí)現(xiàn)峰值目標(biāo)仍存在不確定性?！眹?guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心的多位專家說。

　　專家們建議，“十四五”時(shí)期，我國(guó)應(yīng)從當(dāng)前“強(qiáng)度主導(dǎo)型”的政策體系過渡到“峰值引領(lǐng)型”的碳排放總量管理制度體系。

　　同時(shí)，現(xiàn)有行之有效的一些政策手段，如淘汰落后產(chǎn)能、新增固定資產(chǎn)準(zhǔn)入、節(jié)能標(biāo)識(shí)和補(bǔ)貼、新增投資節(jié)能評(píng)估、可再生能源補(bǔ)貼、新能源汽車補(bǔ)貼等政策應(yīng)在充分論證的基礎(chǔ)上繼續(xù)延續(xù)或進(jìn)行有效改革。

　　國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心柴麒敏、傅莎、溫新元日前在《環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究》上撰文表示，作為《巴黎協(xié)定》的核心機(jī)制，中國(guó)能否更好實(shí)施國(guó)家自主貢獻(xiàn)受到國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)利益相關(guān)者的廣泛關(guān)注。

　　國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心)是直屬于生態(tài)環(huán)境部的正司級(jí)事業(yè)單位，也是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)和國(guó)際合作交流窗口。

　　實(shí)證研究結(jié)果表明，中國(guó)在“十三五”時(shí)期所采取的政策措施力度，僅能保障實(shí)現(xiàn)到2030年單位GDP碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目標(biāo)，但二氧化碳排放總量仍將保持緩速上升，能否實(shí)現(xiàn)峰值目標(biāo)仍存在不確定性，且非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重也僅能達(dá)到18%左右，并不足以完全支撐自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”是指各方根據(jù)自身情況確定的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)目標(biāo)。

　　上述三位專家表示，現(xiàn)有中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的研究主要將視角落在減排力度的評(píng)估，特別是大國(guó)間目標(biāo)的比較、對(duì)《巴黎協(xié)定》長(zhǎng)期目標(biāo)的貢獻(xiàn)以及責(zé)任分擔(dān)的公平性等問題上，是一種“自上而下”的排放空間分配思路。有的研究則關(guān)注中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)實(shí)施中的具體問題，比如與其他能源或環(huán)境政策協(xié)同的研究、資金需求和成本效益的研究、部門和行業(yè)政策的研究以及地方目標(biāo)分解或區(qū)域合作等，但對(duì)于中國(guó)實(shí)施國(guó)家自主貢獻(xiàn)的總體進(jìn)展和差距缺少全局性的評(píng)估。

　　研究發(fā)現(xiàn)，在既有政策情景下，中國(guó)的二氧化碳排放量在2030年前將持續(xù)快速增長(zhǎng)，到2020年預(yù)計(jì)將達(dá)到約110億噸，2025年和2030年分別約為127億噸、143億噸。

　　在國(guó)家適當(dāng)減緩行動(dòng)情景下，通過實(shí)施“十三五”行業(yè)規(guī)劃和控制溫室氣體排放工作方案中針對(duì)2020年的各項(xiàng)政策措施，中國(guó)有望實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步減排，與未來二氧化碳排放的增速相比，既有政策情景將大幅降低，2020年、2025年和2030年分別將在既有政策情景的基礎(chǔ)上下降約7.9億噸、14.4億噸和20.8億噸。

　　但即便如此，基于既有和計(jì)劃中的針對(duì)2020年的政策，中國(guó)仍無法實(shí)現(xiàn)2030年國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。在國(guó)家適當(dāng)減緩行動(dòng)情景下，2030年的單位GDP碳強(qiáng)度將在2005年的基礎(chǔ)上下降64%左右，可基本實(shí)現(xiàn)60%~65%的強(qiáng)度目標(biāo)。但二氧化碳排放到2030年仍保持持續(xù)上升，未能實(shí)現(xiàn)達(dá)峰目標(biāo)，且非化石能源占一次能源的比重也僅達(dá)到17.6%左右，距離20%的非化石能源比重目標(biāo)仍有差距。

　　三位專家介紹，比較不同政策的減緩效果可以發(fā)現(xiàn)，“十三五”的政策大部分是“十二五”的延續(xù)，減排績(jī)效大幅依賴于節(jié)能。結(jié)構(gòu)調(diào)整類政策的減排貢獻(xiàn)為17.2%，而節(jié)能類政策的貢獻(xiàn)為48.1%。而隨著低成本節(jié)能潛力的耗盡，實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的難度將越來越大，潛力將越來越有限。

　　研究發(fā)現(xiàn)，從政策類型看，現(xiàn)有政策主要以命令控制型政策為主，例如萬家企業(yè)節(jié)能計(jì)劃、十大節(jié)能工程、省級(jí)溫室氣體強(qiáng)度目標(biāo)和能源強(qiáng)度目標(biāo)分配和考核、淘汰落后產(chǎn)能等，雖然有助于確保政策效果，也充分利用了我國(guó)政策行政控制力較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但不利于市場(chǎng)靈活調(diào)節(jié)和成本優(yōu)化，容易造成市場(chǎng)扭曲和失靈，出現(xiàn)諸如“拉閘限電”等怪現(xiàn)象。相比而言，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)類手段減少碳排放有利于降低減排成本，利于價(jià)格信號(hào)讓市場(chǎng)主體做出優(yōu)化的選擇，促進(jìn)低碳領(lǐng)域的有效投資和產(chǎn)業(yè)布局。

　　研究還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有十五類政策“政出多門”，碳排放總量和強(qiáng)度、能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度在政策上存在一定的重疊性，政策形式上“過?！钡Χ壬喜蛔愕膯栴}較為顯著。

　　上述專家建議，“十四五”時(shí)期，對(duì)于目前廣泛實(shí)施的重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，如常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組單位產(chǎn)品能源消耗限額、機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)及時(shí)根據(jù)技術(shù)進(jìn)步的情況和實(shí)施國(guó)家自主貢獻(xiàn)的需求予以更新，制定更為嚴(yán)格的限額標(biāo)準(zhǔn)，從而提高政策力度。

　　此外，還應(yīng)研究實(shí)行以低能源強(qiáng)度、低排放強(qiáng)度、高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)為核心的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，逐步建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，嚴(yán)格控制低效率、高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　在政策創(chuàng)新方面，專家們建議逐步建立完善強(qiáng)制性政府綠色采購(gòu)政策，有效增加低碳公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)需求。增加公共資金投入，探索運(yùn)用投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種手段，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本廣泛投入低碳發(fā)展領(lǐng)域，鼓勵(lì)擁有先進(jìn)低碳技術(shù)的企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。