? 本文由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院能源安全與國家發(fā)展研究中心、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系聯(lián)合課題組完成。

課題組成員(按姓氏拼音排序)：陳醒、郭巍、黃潦、黃卓、胡大源、劉滿平、唐·羅伯特(Don Roberts)、宋楓、夏凡、謝倫裕、徐晉濤、王敏(文章執(zhí)筆人)、俞秀梅。

課題負(fù)責(zé)人：王敏。

中國當(dāng)下可再生能源發(fā)展面臨補(bǔ)貼資金缺口急劇膨脹以及“棄風(fēng)棄光”居高不下的雙重挑戰(zhàn)。本研究在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，討論分析了現(xiàn)有固定上網(wǎng)電價(jià)制度如何在制度層面上形成“地方請客、中央埋單”的資源配置邏輯，并與僵化的電力市場體制產(chǎn)生種種摩擦和矛盾，進(jìn)而形成上述發(fā)展困局的。在進(jìn)一步分析總結(jié)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新形勢和可再生能源發(fā)展國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文提出解決問題的思路，并立足還原風(fēng)電和光伏發(fā)電的商品和環(huán)境屬性，對如何調(diào)整和過渡當(dāng)前的可再生能源補(bǔ)貼政策提出相應(yīng)政策建議。

自2006年1月頒布《可再生能源法》以來，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。在2006-2015年期間，中國風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量從259萬千瓦到1.45億千瓦，增長56倍，全球占比從3.5%增長到33.4%；光伏累計(jì)裝機(jī)從8萬千瓦到4348萬千瓦，增長534倍，全球占比從1.2%增長到18.9%；并分別在2010年和2015年超過美國和德國成為全球第一大風(fēng)電和光伏裝機(jī)大國，創(chuàng)造了世界上前所未有的可再生能源發(fā)展速度。2015年，中國風(fēng)力發(fā)電1851億千瓦時(shí)，光伏發(fā)電392億千瓦時(shí)，分別占總發(fā)電量的3.2%和0.7%、一次能源消費(fèi)總量的1.4%和0.3%。

但是，中國可再生能源的發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。在高額補(bǔ)貼政策驅(qū)使下，中國風(fēng)電和光伏裝機(jī)得以超高速發(fā)展，但也更快地碰到了各國發(fā)展風(fēng)電和光伏所遭遇到的問題和挑戰(zhàn)，并與中國原有僵化的電力體制產(chǎn)生種種摩擦和矛盾。其中尤為突出的是，中國可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口急劇膨脹、“棄風(fēng)棄光”比例不斷攀升。

中國對可再生能源補(bǔ)貼的資金來自對全國范圍內(nèi)銷售電量所征收的可再生能源電價(jià)附加。為緩解補(bǔ)貼資金困難，中國可再生能源電價(jià)附加自2006年征收以來，歷經(jīng)5次上調(diào)，從0.1分每千瓦時(shí)提高到1.9分每千瓦時(shí)，增長19倍。然而，面對風(fēng)電和光伏發(fā)電的跳躍式發(fā)展，補(bǔ)貼資金缺口卻愈滾愈大：2014年底，缺口140億元；2015年底，缺口400億元；2016年6月底，缺口550億元；至2016年底，累計(jì)資金缺口突破600億元。

2015年風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼總額已高達(dá)600億-700億元。而根據(jù)2016年底國家能源局發(fā)布的《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2020年風(fēng)電和太陽能發(fā)電規(guī)劃裝機(jī)將達(dá)到2.1億和1.1億千瓦，分別是2015年底裝機(jī)容量的1.45倍和2.53倍。如果不大幅度調(diào)整現(xiàn)有補(bǔ)貼政策，以每千瓦風(fēng)電和光伏發(fā)電年平均發(fā)電2000小時(shí)和1500小時(shí)、平均每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.2元和0.5元的保守?cái)?shù)字計(jì)，屆時(shí)年補(bǔ)貼資金將接近1600億元，與當(dāng)前中國近1500億的財(cái)政扶貧資金旗鼓相當(dāng)。再考慮到20年的補(bǔ)貼年限，中國在風(fēng)電和光伏發(fā)電上的總補(bǔ)貼支出最保守估計(jì)將超過1萬億元。改革可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策，迫在眉睫。

中國風(fēng)電與光伏裝機(jī)容量已躍居世界第一，但受制于經(jīng)濟(jì)下行和電力需求疲軟、電網(wǎng)外送通道建設(shè)滯后以及省際電力市場壁壘等體制因素，2014年以來設(shè)備利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低，棄風(fēng)棄光問題凸顯。2014年、2015年和2016年上半年，中國平均棄風(fēng)率分別為8%、15%和21%。2015年以來，中國平均棄光率持續(xù)保持在12%左右的高位。其中，中國西北和東北眾多省份棄風(fēng)棄光問題尤為嚴(yán)重：2016年上半年，甘肅、新疆和吉林的棄風(fēng)率分別達(dá)到了47%、45%和39%；甘肅和新疆的棄光率則高達(dá)32%。相比之下，同為風(fēng)電和光伏裝機(jī)大國的德國，棄風(fēng)棄光率只有1%。顯然，在現(xiàn)有約束沒有得到實(shí)質(zhì)性解決的前提下，繼續(xù)保持風(fēng)電和光伏裝機(jī)高速發(fā)展，棄風(fēng)棄光問題將愈演愈烈。

本研究旨在梳理中國風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，厘清各種問題的根源，分析未來發(fā)展面臨的約束和困難，并對解決問題可行的政策思路進(jìn)行討論。

自2003年開始，中國嘗試以市場化的補(bǔ)貼方式“特許權(quán)招標(biāo)”確定風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格，穩(wěn)步推進(jìn)可再生能源的發(fā)展，也為下一步出臺風(fēng)電固定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)提供價(jià)格參考。特許權(quán)招標(biāo)是由政府對一個(gè)或一組新能源項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，由各發(fā)電企業(yè)競價(jià)決定該項(xiàng)目的上網(wǎng)價(jià)格。2003-2007年，中國共進(jìn)行五期風(fēng)電項(xiàng)目的特許權(quán)招標(biāo)，總裝機(jī)容量達(dá)到330萬千瓦，占2007年底風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量的56%。

特許權(quán)項(xiàng)目的招標(biāo)價(jià)格普遍低于同時(shí)期的審批價(jià)格，最低曾到達(dá)0.38元/千瓦時(shí)，逼近火電上網(wǎng)價(jià)格。但從課題組實(shí)地調(diào)研情況來看，在當(dāng)前棄風(fēng)棄光較為嚴(yán)重地區(qū)，特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目因不受限電約束，受到當(dāng)?shù)仫L(fēng)電企業(yè)普遍歡迎。特許權(quán)招標(biāo)以市場競價(jià)為原則，不但實(shí)現(xiàn)有效的價(jià)格發(fā)現(xiàn)、降低財(cái)政補(bǔ)貼成本，也將風(fēng)電場資源配置到經(jīng)營效率最高的企業(yè)手中，是最有效率的可再生能源補(bǔ)貼方式。2010年，中國開展的13個(gè)光伏電站項(xiàng)目的特許權(quán)招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格區(qū)間為每千瓦時(shí)0.7288-0.9907元。

但在污染排放形勢日益嚴(yán)峻以及國際氣候變化談判壓力與日俱增的背景下，國家發(fā)展與改革委員會分別于2009年和2011年取消風(fēng)電和光伏發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)電價(jià)補(bǔ)貼政策，正式出臺風(fēng)電和光伏發(fā)電的固定上網(wǎng)電價(jià)政策：電力公司以當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)收購風(fēng)電和光伏發(fā)電，政府則補(bǔ)貼風(fēng)電和光伏發(fā)電固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)之差。為推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展，中國在當(dāng)時(shí)制定的固定電價(jià)水平遠(yuǎn)高于此前特許權(quán)招標(biāo)價(jià)格：4類風(fēng)能資源區(qū)風(fēng)電固定上網(wǎng)價(jià)格分別為每千瓦時(shí)0.51元、0.54元、0.58元和0.61元；2011年底之前和之后投產(chǎn)的光伏電站上網(wǎng)電價(jià)分別為每千瓦時(shí)1.15元和1元。

隨著技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)競爭的加劇，自設(shè)立固定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)以來，風(fēng)電和光伏發(fā)電成本出現(xiàn)大幅度下降。從2009年第一季度至2016年第三季度，考慮設(shè)備投資和融資成本后的全球陸上風(fēng)電的平準(zhǔn)化電力成本平均下降50%，而同期太陽能光伏組件的單位成本則平均下降90%。相比之下，中國風(fēng)電和光伏固定上網(wǎng)電價(jià)不但在設(shè)立之初就維持了較高的水平，而且在往后的調(diào)整過程中，不但緩慢而且相對有限：2009-2017年的8年時(shí)間內(nèi)，風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格只經(jīng)過3次調(diào)整，1類至4類各資源區(qū)上網(wǎng)價(jià)格從2009年到目前執(zhí)行價(jià)格水平，分別只下降7.8%、7.4%、6.9%和1.6%；2011年以來，光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格也只經(jīng)過3次調(diào)整，1類至3類資源區(qū)在2017年1月1日之后的上網(wǎng)價(jià)格，相比于2011年之前投產(chǎn)建設(shè)的每千瓦時(shí)1.15元，分別下降43%、35%和26%。

嚴(yán)重滯后的補(bǔ)貼政策調(diào)整，更使風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼額度高上加高，在經(jīng)濟(jì)下行、傳統(tǒng)行業(yè)普遍經(jīng)營困難的背景下，高度激發(fā)市場各方主體投資風(fēng)電和光伏發(fā)電的強(qiáng)烈意愿。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在某些地區(qū)，為爭奪光伏項(xiàng)目裝機(jī)指標(biāo)，5萬千瓦的項(xiàng)目指標(biāo)“黑市”價(jià)可達(dá)2000萬元。光伏發(fā)電過高補(bǔ)貼所產(chǎn)生的行業(yè)尋租問題不可小覷。

除了引發(fā)市場主體的投資沖動(dòng)，高額補(bǔ)貼還派生出地方政府的投資饑渴。中國風(fēng)能和太陽能資源基本上分布在經(jīng)濟(jì)上較為落后的甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、吉林等三北地區(qū)，具有很強(qiáng)的地域性。而在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策下，風(fēng)電和光伏發(fā)電的高額補(bǔ)貼成本由全國電價(jià)共同分擔(dān)。這就在制度層面上形成風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展“地方請客、中央埋單”的資源配置邏輯。對于經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，如何發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、提升GDP是政府工作的重中之重。由于風(fēng)電場和光伏電站的建設(shè)能有效拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，并帶動(dòng)上游設(shè)備和零件制造業(yè)發(fā)展，風(fēng)電和光伏發(fā)電成為這些地區(qū)少有的經(jīng)濟(jì)增長新亮點(diǎn)。

對于地方政府而言，只要能從國家能源局獲得風(fēng)電和光伏發(fā)電的項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)，不需花費(fèi)任何本級財(cái)政，就能獲得管轄區(qū)域內(nèi)的投資增長。巨大的GDP政績收益觸發(fā)了地方政府的投資饑渴，并使之積極利用行政手段干預(yù)地方風(fēng)電和光伏發(fā)電的建設(shè)發(fā)展，也為中國風(fēng)電和光伏發(fā)電在這些地區(qū)的發(fā)展埋下了“重建設(shè)、輕消納”的隱患。

在中央高額補(bǔ)貼、市場沖動(dòng)和地方政府投資饑渴的三重推動(dòng)下，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)在固定上網(wǎng)電價(jià)政策頒布后步入跨越式發(fā)展階段，并呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長：2009年全國風(fēng)電新增裝機(jī)1373萬千瓦，一舉超過此前二十多年965萬千瓦累計(jì)裝機(jī)容量；2009-2015年間，風(fēng)電新增裝機(jī)年均增長47.5 %，占同期全球新增裝機(jī)42%；2011年新增光伏裝機(jī)270萬千瓦，遠(yuǎn)超2010年底80萬千瓦的累計(jì)增加容量；2011-2015年，光伏新增裝機(jī)年均增長248%。

固定上網(wǎng)電價(jià)制度的實(shí)施使得中國得以在較短的時(shí)間內(nèi)迅速推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展，對中國能源綠色轉(zhuǎn)型起到了關(guān)鍵性作用。但不曾料想的是，高額補(bǔ)貼所引爆的風(fēng)電和光伏發(fā)電投資，不但給財(cái)政補(bǔ)貼資金造成巨大壓力，還帶來?xiàng)夛L(fēng)棄光問題不斷加劇的更大麻煩?！帮L(fēng)光無限、水深火熱”成為諸多地區(qū)風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的真實(shí)寫照。

自2002年“廠網(wǎng)分開、主輔分離”的電力體制改革以來，中國發(fā)電側(cè)市場競爭開放，但風(fēng)電和光伏發(fā)電的出口端——輸配和售電側(cè)至今仍受到高度計(jì)劃管制。當(dāng)競爭性且超高速發(fā)展的風(fēng)電和光伏發(fā)電遭遇計(jì)劃管制的電力市場，產(chǎn)生了諸多意想不到的矛盾和沖突，促發(fā)罕見的棄風(fēng)棄光問題。

電源和輸電通道的緊張

由于電網(wǎng)的自然壟斷屬性，各地的輸配電網(wǎng)主要由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司獨(dú)家投資建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)成本。對于電網(wǎng)公司而言，新建輸電線路，在經(jīng)濟(jì)上需核算成本收益；在建設(shè)上，需要經(jīng)過規(guī)劃、可行性研究、評估、立項(xiàng)、征地拆遷、施工等諸多流程和環(huán)節(jié)，歷時(shí)2-3年。尤為突出的是，風(fēng)能和太陽能資源豐富，并且風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)成本較低的地區(qū)，往往地處偏遠(yuǎn)且遠(yuǎn)離用電負(fù)荷中心，輸電線路建設(shè)成本較高。這就在經(jīng)濟(jì)層面上導(dǎo)致電網(wǎng)公司在這些地區(qū)投資建設(shè)外送通道的意愿不強(qiáng)。

相比之下，風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)投資，不但無需在意外送輸電通道的投資成本，而且可在數(shù)月時(shí)間內(nèi)快速完工。為搶占優(yōu)勢資源，風(fēng)電和光伏發(fā)電投資主體更是積極“跑馬圈地”，并意欲以大規(guī)模項(xiàng)目建設(shè)“倒逼”電網(wǎng)公司鋪設(shè)外送輸電通道。另外，在現(xiàn)有補(bǔ)貼政策下，風(fēng)電和光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)在調(diào)整日出現(xiàn)斷點(diǎn)式下降。對于中等規(guī)模的風(fēng)電場或光伏電站而言，并網(wǎng)時(shí)間相差一天，20年運(yùn)營周期內(nèi)總收入可差數(shù)百萬至數(shù)千萬元。每逢補(bǔ)貼政策調(diào)整前夕，全國各地必然出現(xiàn)新一輪大規(guī)?！皳屟b潮”，致使在較短時(shí)間內(nèi)，風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目集中上馬，原有輸電線路無法滿足電源輸電需求。

如果說電源建設(shè)和輸電通道建設(shè)的協(xié)同匹配主要是技術(shù)層面的問題，在現(xiàn)有條件下，以時(shí)間為代價(jià)，終將得到解決，那么電力市場制度層面上的掣肘，則是棄風(fēng)棄光問題在現(xiàn)階段難以逾越的障礙。

省際壁壘阻隔電力外送消納

電力的生產(chǎn)和需求須要實(shí)時(shí)平衡，而受制于自然條件，風(fēng)電和光伏發(fā)電卻天然帶有很強(qiáng)的間歇不穩(wěn)定性。在儲能技術(shù)沒有突破性進(jìn)展、儲能成本還相當(dāng)昂貴的背景下，解決風(fēng)電和光伏發(fā)電間歇不穩(wěn)定的唯一辦法是，通過電力調(diào)度調(diào)整電網(wǎng)內(nèi)火電機(jī)組實(shí)時(shí)出力。但對于區(qū)域電網(wǎng)而言，為保障電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)營，網(wǎng)內(nèi)所能消納的間歇不穩(wěn)定電源發(fā)電占比有上限。因此大規(guī)模的風(fēng)電和光伏發(fā)電需要大電網(wǎng)、大市場來消納。電網(wǎng)和電力市場交易半徑越大，所能消納的風(fēng)電和光伏發(fā)電越多。即便以風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展成功著稱的德國，如果離開歐洲大電網(wǎng)，也根本無從做到風(fēng)電和光伏發(fā)電占國內(nèi)總發(fā)電量20%的高比例。

但在中國原有電力計(jì)劃體制下，電力平衡以省為單位，每年由各省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會、電網(wǎng)公司根據(jù)全年預(yù)測消費(fèi)電量，制定省內(nèi)各發(fā)電機(jī)組的發(fā)電計(jì)劃。由于各省的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和用電價(jià)格都是由國家發(fā)改委核定，其中價(jià)差收益由電網(wǎng)企業(yè)獲得，而電網(wǎng)企業(yè)都是央企。因此，從省級政府的角度，在發(fā)電計(jì)劃的安排上，首先要確保的是本省發(fā)電企業(yè)的利益和發(fā)電小時(shí)數(shù)，至于是否從省外購買便宜電力，由于主要受影響的是電網(wǎng)企業(yè)利益，并不在其考量范圍之內(nèi)。因此，現(xiàn)實(shí)的情況是，只有當(dāng)省內(nèi)發(fā)電無法滿足省內(nèi)用電需求時(shí)，缺電省份才會向其他電力富余省份購電，出現(xiàn)省間電力交易。2014年，全國跨省區(qū)交易電量達(dá)到8842億千瓦時(shí)，僅占全國電力需求總量的16%。在有限的跨省(區(qū))電力交易中，計(jì)劃安排和地方政府間協(xié)議仍是確定跨省(區(qū))交易電量和交易價(jià)格的主要形式。

2015年以來，以放開售電側(cè)、促進(jìn)電力直接交易為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革開始啟動(dòng)。各省分別成立電力交易中心，在原計(jì)劃電量中拿出部分電量交由市場進(jìn)行交易，并積極組織省內(nèi)用電大戶和發(fā)電企業(yè)以雙邊協(xié)商或集中競價(jià)的方式進(jìn)行電力直接交易。在大用戶直購電交易中，發(fā)電企業(yè)需以市場競爭獲得發(fā)電權(quán)，用電企業(yè)則可直接面向發(fā)電企業(yè)購買電力，突破了原有僵化的計(jì)劃體制。

但由于發(fā)電權(quán)的分配依舊控制在各省手中，以省為界、“畫地為牢”的局面沒有發(fā)生任何變化，電力跨省交易困難重重。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行、大多數(shù)省份電力供應(yīng)都出現(xiàn)富余的背景下，為了確保省內(nèi)發(fā)電企業(yè)的利益，即便跨省購電成本再低，多數(shù)省份的政府也不愿意跨省購電，致使電力跨省交易難上加難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅某一風(fēng)電發(fā)電企業(yè)即便與位于另一省份但隸屬同一發(fā)電集團(tuán)的火電廠達(dá)成發(fā)電權(quán)交易的協(xié)議，也同樣遭到火電廠所在地省級政府的否決。

難以破除的省際壁壘將中國電力市場切割成30多個(gè)獨(dú)立的省級電力市場，這就在客觀上要求風(fēng)電和光伏發(fā)電立足省內(nèi)電力市場進(jìn)行消納。但中國巨大體量的風(fēng)電和光伏裝機(jī)主要集中在三北地區(qū)，其中大部分省份恰恰用電負(fù)荷較少且重工業(yè)GDP占比較高，在經(jīng)濟(jì)下行、重工業(yè)用電需求大幅度下滑的背景下，發(fā)電形勢緊張問題首當(dāng)其沖。一頭是不斷加碼的裝機(jī)，另一頭是不斷萎縮的用電需求，棄風(fēng)棄光問題也就愈演愈烈。

以棄風(fēng)棄光問題最為嚴(yán)重的甘肅省為例，截至2016年6月底，甘肅全省發(fā)電裝機(jī)容量4722萬千瓦，其中火電、水電、風(fēng)電和光伏發(fā)電分別裝機(jī)1930萬千瓦、853萬千瓦、1262萬千瓦和678萬千瓦。相比之下，2016年1-6月全省最大負(fù)荷僅有1214萬千瓦，相當(dāng)于1/4總裝機(jī)容量，發(fā)電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。甘肅省2016年上半年發(fā)電量只有575億千瓦時(shí)，同比下降8.3%，致使在風(fēng)電和光伏發(fā)電量分別同比增長4.28%和9.24%的背景下，棄風(fēng)棄光率進(jìn)一步攀升至47%和38%。目前，甘肅省已經(jīng)創(chuàng)下風(fēng)電和光伏發(fā)電占全省發(fā)電量18.24%、可調(diào)電量20%的歷史紀(jì)錄。進(jìn)一步大幅度提高省內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電占比，空間極其有限。因此，不進(jìn)一步通過電力市場化改革打破各省“畫地為牢”的局面，不建立更大區(qū)域范圍內(nèi)的電力市場，棄風(fēng)棄光問題難以根除。

“量”、“價(jià)”難兩全

問題是，省際壁壘和封閉有限的省內(nèi)市場是既定的約束，面對棄風(fēng)棄光不斷惡化的形勢，風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)為何繼續(xù)增加裝機(jī)投資？

在現(xiàn)有電力體制下，各省經(jīng)信委和電網(wǎng)公司在制定省內(nèi)各發(fā)電機(jī)組的發(fā)電計(jì)劃時(shí)，大致是以發(fā)電機(jī)組容量為根據(jù)對計(jì)劃發(fā)電量進(jìn)行平均分配。在實(shí)際運(yùn)行中，各電網(wǎng)公司更是需要貫徹執(zhí)行公開、公平和公正的“三公”調(diào)度。這就在制度層面上形成以平均主義“大鍋飯”的方式配置發(fā)電權(quán)資源的邏輯。在經(jīng)濟(jì)下行、電力市場供大于需的新形勢下，發(fā)電權(quán)成為稀缺資源。當(dāng)電力上網(wǎng)價(jià)格固定、發(fā)電權(quán)平均分配，發(fā)電企業(yè)無法通過市場競價(jià)獲得發(fā)電權(quán)資源，增加項(xiàng)目裝機(jī)容量成為競爭獲取發(fā)電權(quán)的重要籌碼。

在經(jīng)濟(jì)層面上，這就衍生出電力領(lǐng)域的“公地悲劇”：只要新建裝機(jī)能獲得超額回報(bào)率，即便棄風(fēng)棄光率不斷攀升，企業(yè)仍會不斷增加新增裝機(jī)投資，直到項(xiàng)目收益趨向行業(yè)平均回報(bào)率。甘肅調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便在2015年如此之高的棄風(fēng)率下，大部分風(fēng)電企業(yè)還是能盈虧平衡，甚至略有盈余；直到2016年上半年用電需求繼續(xù)大幅度下滑、棄風(fēng)率再創(chuàng)紀(jì)錄的嚴(yán)峻形勢下，企業(yè)繼續(xù)投資風(fēng)電項(xiàng)目的沖動(dòng)才得到有效抑制，新增裝機(jī)僅20萬千瓦。

在計(jì)劃管制的電力市場中，上網(wǎng)價(jià)格和機(jī)組產(chǎn)量受到嚴(yán)格管制，但經(jīng)濟(jì)和市場規(guī)律并未消散，且以意想不到的形式發(fā)生作用。在發(fā)電企業(yè)不能競價(jià)的情況下，競裝機(jī)容量就成為市場配置稀缺發(fā)電權(quán)資源的重要手段。其中最令人唏噓的是，在封閉且需求有限的市場中，高額補(bǔ)貼竟成為高棄風(fēng)棄光率的最直接推手：補(bǔ)貼額度和上網(wǎng)價(jià)格越高，在同等棄風(fēng)棄光率條件下，風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)投資越能獲得較高收益，進(jìn)而誘發(fā)更大規(guī)模的新增投資和不斷攀升的棄風(fēng)棄光率，直至新增裝機(jī)投資的成本收益趨向于平衡點(diǎn)。在上網(wǎng)價(jià)格固定不變的背景下，棄風(fēng)棄光率替代價(jià)格成為調(diào)節(jié)市場供給的重要工具，且隨補(bǔ)貼額度水漲船高。

價(jià)格和產(chǎn)量是企業(yè)參與市場競爭、贏取市場份額的兩大籌碼。而固定上網(wǎng)電價(jià)結(jié)合全額保障性收購的政策設(shè)計(jì)卻欲以“既保價(jià)、又保量”的初衷推動(dòng)中國風(fēng)電和光伏發(fā)電的大規(guī)模發(fā)展。但經(jīng)濟(jì)規(guī)律難以違背：只要“量”、“價(jià)”齊保，企業(yè)決策便無需在意市場競爭因素，進(jìn)而產(chǎn)生無窮擴(kuò)張產(chǎn)能的沖動(dòng)。因此，在一個(gè)競爭開放、企業(yè)可自由進(jìn)出的市場環(huán)境中，“量”、“價(jià)”難兩全。

上述實(shí)際發(fā)展的情況也表明，當(dāng)固定上網(wǎng)電價(jià)制度保了“價(jià)”，以?！傲俊睘槟康牡谋ｎ~保障性收購制度便不得不付之東流，致使棄風(fēng)棄光率愈演愈烈。如果說固定上網(wǎng)電價(jià)制度“保價(jià)不保量”，那么早期特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目的運(yùn)行邏輯卻是“保量不保價(jià)”：在確保發(fā)電量全額保障性收購的前提下，電力價(jià)格在招標(biāo)環(huán)節(jié)由企業(yè)競爭決定。而對于企業(yè)而言，前者固然確保價(jià)格長久不變，但卻帶來產(chǎn)量的高度不確定性，相比之下，后者則能提供價(jià)格和產(chǎn)量的雙重穩(wěn)定預(yù)期——這就使得在高棄風(fēng)棄光率地區(qū)，企業(yè)對“保量不保價(jià)”的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目持高度歡迎態(tài)度。

以上情況說明，經(jīng)濟(jì)規(guī)律往往以“事與愿違”的方式來彰顯它的存在：政府希望通過高額補(bǔ)貼大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電，卻不曾料想，高額補(bǔ)貼不但成本極其昂貴，而且催生意想不到的裝機(jī)“大躍進(jìn)”，使得補(bǔ)貼財(cái)政捉襟見肘、難以承受；更難以預(yù)料的是，當(dāng)躍進(jìn)的產(chǎn)能遭遇電力市場的森嚴(yán)壁壘和管制時(shí)，不得不閑置過剩，引發(fā)舉世罕見的棄風(fēng)棄光，致使像甘肅這樣諸多“風(fēng)光無限”的地區(qū)陷入“水深火熱”之境地。我們認(rèn)為，只有深刻理解上述經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之間的因果規(guī)律，追根求源，認(rèn)清要害，果斷抉擇，才能扭轉(zhuǎn)局面，讓中國風(fēng)電和光伏發(fā)電朝著符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的方向改進(jìn)。

始于2009年和2011年的固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度，為推動(dòng)中國風(fēng)電和光伏發(fā)電以及相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展起到了決定性作用，其歷史貢獻(xiàn)值得肯定。但是，近些年來，隨著風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)突飛猛進(jìn)、體量躍居全球第一的同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染形勢再次發(fā)生重大變化。尤其是化石能源價(jià)格和經(jīng)濟(jì)增長速度下行，風(fēng)電和光伏發(fā)電的財(cái)政補(bǔ)貼壓力日趨緊張，使得現(xiàn)有補(bǔ)貼制度所面臨的電價(jià)調(diào)整機(jī)制不靈活、補(bǔ)貼規(guī)模過大和補(bǔ)貼效率低下等問題凸顯。為此，有必要重新審視、冷靜分析當(dāng)前新形勢，選擇切實(shí)可行的政策思路。

首先，煤炭是中國大氣污染和二氧化碳排放的主要來源，替代并減少火電燃煤消費(fèi)是大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的唯一意義所在。但自中國經(jīng)濟(jì)在2002年重新上行且經(jīng)歷10年年均增長10%的煤炭消費(fèi)高增長之后，中國煤炭消費(fèi)量自2012年以來首現(xiàn)1%-2%的個(gè)位數(shù)增長，且從2014年開始連續(xù)三年下降。中國電力消費(fèi)在經(jīng)歷了2002-2011年間年均近12%的高速增長后，也自2012年開始出現(xiàn)增速大幅度下滑。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，核電和天然氣等其他清潔能源大幅度增長的新形勢下，中國經(jīng)濟(jì)在未來較長一段時(shí)間再現(xiàn)煤炭和電力消費(fèi)高速增長的可能性微乎其微。因此，在此新形勢下，我們認(rèn)為有必要放松可再生能源發(fā)展在政治上的約束，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展回歸常態(tài)、服從經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

其次，補(bǔ)貼風(fēng)電和光伏發(fā)電的收益有且只有環(huán)境效益，合理的補(bǔ)貼政策應(yīng)經(jīng)得起補(bǔ)貼成本和環(huán)境收益的核算。根據(jù)課題組比較激進(jìn)的測算方法，中國每千瓦時(shí)燃煤發(fā)電的大氣污染成本最多不超過5.4分。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究中，每噸二氧化碳成本的平均估計(jì)值在12美元。以此計(jì)算，燃煤發(fā)電的氣候變化成本為每千瓦時(shí)6.9分。兩者相加，火電燃煤每千瓦時(shí)環(huán)境總成本在0.12元左右，遠(yuǎn)低于當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電每千瓦時(shí)的補(bǔ)貼金額。以2015年風(fēng)電和光伏總發(fā)電量2243億千瓦時(shí)計(jì)，風(fēng)電和光伏發(fā)電的環(huán)境總收益只有269億元。考慮到光伏產(chǎn)品制造過程中所產(chǎn)生的高污染，風(fēng)電和光伏發(fā)電實(shí)際環(huán)境收益更低。而2015年，中國對風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼總額卻高達(dá)600億-700億元，補(bǔ)貼政策的成本收益嚴(yán)重失衡。

考慮到二氧化碳外部性成本的高度不確定性，每噸12美元的數(shù)字可能會趨于保守。但基于以上測算，二氧化碳外部性成本只有高于每噸40美元左右，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策的成本收益才能實(shí)現(xiàn)自我平衡。相比之下，美國政府進(jìn)行碳減排項(xiàng)目評估時(shí)所采用的數(shù)值也只有36美元。

最后，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展和補(bǔ)貼壓力之間的高度緊張并非中國所特有。在西班牙、意大利、日本、德國等絕大多數(shù)依靠高額固定上網(wǎng)電價(jià)制度推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電大規(guī)模發(fā)展的國家都同樣面臨巨大財(cái)政壓力，最終不得不大幅度調(diào)整補(bǔ)貼政策。尤其是在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本快速下降的背景下，發(fā)電成本信息在政府與企業(yè)之間的不對稱問題使得制定合理的固定上網(wǎng)電價(jià)難上加難，越來越多國家的可再生能源補(bǔ)貼政策開始從固定上網(wǎng)電價(jià)制度轉(zhuǎn)向上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度，相當(dāng)于中國早期實(shí)施的特許權(quán)招標(biāo)政策。

以發(fā)展可再生能源成功著稱的德國為例。截至2015年底，德國風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電量分別為880億千瓦時(shí)、384億千瓦時(shí)和502億千瓦時(shí)，三者相加占德國總發(fā)電量的27.3%、一次能源總消費(fèi)量的12.4%。但為補(bǔ)貼可再生能源發(fā)電，德國居民消費(fèi)者需支付每千瓦時(shí)0.48元人民幣(6.354歐分)的可再生能源電力附加稅、每年近1700多億元人民幣(229億歐元)總補(bǔ)貼的高昂代價(jià)。在嚴(yán)峻補(bǔ)貼形勢的倒逼下，德國議會最終在2016年7月決議修改《可再生能源法》，決定從2017年開始變原有的固定上網(wǎng)價(jià)格政策為補(bǔ)貼成本較低且更為市場化的上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)政策。

在技術(shù)進(jìn)步、供應(yīng)鏈改善和規(guī)?；a(chǎn)三重因素的共同作用下，風(fēng)電和光伏發(fā)電成本在世界范圍內(nèi)大幅度下滑，越來越多的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目無需任何補(bǔ)貼便可競爭上網(wǎng)。以2016年為例：1月，2018年建成、每千瓦時(shí)3美分的陸上風(fēng)電項(xiàng)目在摩洛哥簽訂；2月，2017年建成、每千瓦時(shí)4.8美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在秘魯簽訂；3月，2018年建成、每千瓦時(shí)3.6美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在墨西哥簽訂；5月，2019年建成、每千瓦時(shí)2.99美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在迪拜簽訂；8月，每千瓦時(shí)2.91美分的光伏發(fā)電項(xiàng)目在智利簽訂。其中，光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)價(jià)格隨著建成時(shí)間的推后而不斷創(chuàng)下新低，充分反映了市場對未來光伏發(fā)電成本不斷走低的預(yù)期。

傳統(tǒng)的固定上網(wǎng)電價(jià)制度顯然難以適應(yīng)風(fēng)電和光伏發(fā)電成本如此瞬息變化的形勢。由于政府和可再生能源企業(yè)之間的信息高度不對稱，發(fā)電成本下降的收益更是往往被可再生能源企業(yè)所獲取，而無法傳送到消費(fèi)端。相比之下，上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度以市場競價(jià)的方式，能真實(shí)地發(fā)現(xiàn)和還原風(fēng)電和光伏發(fā)電成本，為大幅度降低補(bǔ)貼資金提供了現(xiàn)實(shí)可行的選擇。與此同時(shí)，競標(biāo)制度亦能高度激發(fā)企業(yè)競爭，從而將風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目資源配置到經(jīng)營效率最高的企業(yè)，有利于高效率企業(yè)的做大做強(qiáng)以及行業(yè)整合。

在經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政補(bǔ)貼壓力凸顯的背景下，除德國外，越來越多的國家開始采用上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)方式對風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼。其中，采用上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度最為成功的是巴西。巴西自2006年開始通過競標(biāo)價(jià)格從高往低報(bào)的荷蘭式拍賣法，對可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行招拍，并在2009年對風(fēng)電項(xiàng)目實(shí)行全面競標(biāo)制度。截至2015年，通過競標(biāo)制度，巴西共完成1230萬千瓦陸上風(fēng)電項(xiàng)目和230萬千瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)。在2009年實(shí)施風(fēng)電項(xiàng)目競標(biāo)后，相比于原先政府所設(shè)定的固定上網(wǎng)電價(jià)水平，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)下降近50%。

歐盟也要求自2017年起，對技術(shù)成熟的可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，需引進(jìn)競價(jià)機(jī)制。在曾經(jīng)采用過項(xiàng)目競標(biāo)的國家中，相比于原有固定上網(wǎng)電價(jià)，風(fēng)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格無一例外出現(xiàn)大幅度下降：在巴西、南非、印度等新興國家，上網(wǎng)電價(jià)下降29%-50%不等；在德國、意大利和英國等風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展比較成熟的歐洲地區(qū)，上網(wǎng)電價(jià)也出現(xiàn)6.5%-32%不等的降幅。

以上的分析表明，在當(dāng)前的新形勢下，曾經(jīng)催生風(fēng)電和光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素，已經(jīng)發(fā)生變化。我們認(rèn)為，解決當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電所面臨問題，并促進(jìn)其長久可持續(xù)發(fā)展，第一要還原風(fēng)電和光伏發(fā)電的商品和環(huán)境屬性，第二要讓市場和環(huán)境成為配置稀缺清潔能源的決定性力量。我們要擺脫以往補(bǔ)貼思維的慣性，讓補(bǔ)貼政策回歸它的環(huán)境宗旨：從減少大氣污染和二氧化碳減排的環(huán)境角度，制定合理的補(bǔ)貼政策，而不是為完成某種發(fā)展目標(biāo)、某種占比的角度，尤其要抑制為完成任務(wù)不顧實(shí)際、不惜代價(jià)、操之過急的政策傾向。我們相信，在健康市場環(huán)境中成長的風(fēng)電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，最終將依靠技術(shù)進(jìn)步、成本下降所形成的市場競爭優(yōu)勢，成為中國發(fā)電領(lǐng)域的重要組成部分。

在以下的討論中，我們首先討論風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展的最優(yōu)環(huán)境政策，將其作為中長期可再生能源發(fā)展政策的努力目標(biāo)；其次再討論如何在尊重既有現(xiàn)實(shí)的前提下，對現(xiàn)有補(bǔ)貼政策做進(jìn)一步的優(yōu)化調(diào)整，并以此作為可再生能源發(fā)展政策的短期目標(biāo)；最后討論其他相關(guān)政策。

No.1

在中長期，以開征環(huán)境稅為契機(jī)取消對新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼

在可選的政策中，我們首推“以開征環(huán)境稅為契機(jī)取消對新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼”。這是因?yàn)?，從環(huán)境外部性最優(yōu)稅收理論角度，開征環(huán)境稅是解決大氣污染或氣候變化外部性問題最優(yōu)經(jīng)濟(jì)手段。環(huán)境稅是政府替代市場為稀缺的環(huán)境資源設(shè)定價(jià)格。一旦對燃煤發(fā)電過程中的大氣污染物或二氧化碳排放開征環(huán)境稅，就可以糾正原本被扭曲的燃煤發(fā)電和清潔電力之間的相對價(jià)格，使得風(fēng)電和光伏發(fā)電可以跟燃煤發(fā)電在公平的市場環(huán)境下進(jìn)行競爭。更為重要的是，環(huán)境稅還存在“雙重紅利”的作用：征收環(huán)境污染稅，可以減少經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域其他征稅，從而可以在“稅賦總量平衡”的原則下，減少其他稅種對市場的扭曲，提升市場效率。

我們建議，在降低其他稅賦、維持稅收總量大體不變的前提下，開征燃煤發(fā)電大氣污染物排放的環(huán)境稅，并適時(shí)取消對風(fēng)電和光伏發(fā)電新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼?？紤]到企業(yè)污染物排放信息高度不對稱、排放數(shù)據(jù)造假問題難以杜絕，我們建議將污染稅設(shè)為地方稅種，以財(cái)政激勵(lì)刺激地方政府強(qiáng)制執(zhí)行和監(jiān)督檢查企業(yè)污染物排放的積極性。

No.2

在短期，迎難而上、及時(shí)果斷調(diào)整現(xiàn)有高額補(bǔ)貼政策

在當(dāng)前環(huán)境稅和全國碳交易市場尚未出臺的背景下，或者未來推行的環(huán)境稅和碳交易價(jià)格不足以真實(shí)反映燃煤發(fā)電的大氣污染和碳排放外部性成本，維持對風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼則是糾正燃煤發(fā)電外部性問題的必要手段。而在未來環(huán)境稅和碳交易市場都全面推行且環(huán)境稅和碳價(jià)具備足夠強(qiáng)度的情形下，考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性，我們也建議設(shè)置補(bǔ)貼過渡期：在此過渡期內(nèi)，對新增裝機(jī)沿用既有補(bǔ)貼政策框架，但需對補(bǔ)貼政策做大幅度調(diào)整；過渡期滿，取消對新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼，對已建成的存量風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目則按原有合同繼續(xù)補(bǔ)貼直至補(bǔ)貼期滿。

過渡期既可以按時(shí)間設(shè)限，例如設(shè)置不超過3-5年的過渡期，也可以按風(fēng)電和光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量設(shè)限。設(shè)置補(bǔ)貼過渡期的關(guān)鍵是，向市場發(fā)出補(bǔ)貼政策將適時(shí)退出的明確信號，從而激勵(lì)企業(yè)往技術(shù)創(chuàng)新、精細(xì)化管理、降低發(fā)電成本的方向上努力，而不是在補(bǔ)貼政策下進(jìn)行各種尋租活動(dòng)。在補(bǔ)貼政策退出之前，對新增裝機(jī)沿用既有補(bǔ)貼政策框架，但需對補(bǔ)貼做法做如下大幅度調(diào)整。

努力擴(kuò)大上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)項(xiàng)目范圍

對于政府而言，風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)的真實(shí)成本存在著高度的信息不對稱。在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本快速變化的背景下，如何制定合理有效的固定上網(wǎng)電價(jià)始終是難解之題。中國原有的特許權(quán)招標(biāo)制度恰恰能以上網(wǎng)電價(jià)競價(jià)的方式，在切實(shí)有效還原風(fēng)電和光伏發(fā)電真實(shí)成本的同時(shí)，將稀缺項(xiàng)目資源配置到經(jīng)營效率最高的企業(yè)手中，是最有效率的補(bǔ)貼方式。在2009年以來風(fēng)電和光伏發(fā)電成本分別下降近50%和90%的背景下，早期部分風(fēng)電和光伏發(fā)電特許權(quán)競標(biāo)價(jià)格至今仍低于當(dāng)前政府制定的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。2016年9月，在一類資源區(qū)包頭光伏發(fā)電示范基地的項(xiàng)目競標(biāo)中，更是出現(xiàn)最低每千瓦時(shí)0.52元的報(bào)價(jià)，比當(dāng)時(shí)每千瓦時(shí)0.8元的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)下降近35%。其中，報(bào)價(jià)每千瓦時(shí)0.5元-0.6元的企業(yè)達(dá)十余家。

很顯然，缺乏彈性的固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)難以適應(yīng)風(fēng)電和光伏發(fā)電領(lǐng)域快速變化的形勢。因此，我們建議，借鑒巴西和德國的做法，果斷退出既有固定上網(wǎng)電價(jià)政策，全面推廣上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)制度。若短期內(nèi)難以做到全面推廣，也應(yīng)考慮每年劃出一定裝機(jī)容量，在全國范圍內(nèi)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)，并根據(jù)項(xiàng)目競標(biāo)實(shí)施情況逐步擴(kuò)大競標(biāo)容量范圍，直至全部新建項(xiàng)目轉(zhuǎn)入以上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)為主的補(bǔ)貼模式。

我們建議，上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)面向全國進(jìn)行統(tǒng)一競標(biāo)：每年先由國家能源局確定當(dāng)年全國上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)的總項(xiàng)目容量；再由各省自主確立若干上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)項(xiàng)目并實(shí)施競標(biāo)，風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼額度的實(shí)際支付應(yīng)為項(xiàng)目中標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)之差；最后由國家能源局以“補(bǔ)貼低者得”原則，將之前確定的裝機(jī)容量按項(xiàng)目每千瓦時(shí)實(shí)際補(bǔ)貼金額，從低到高配置到各個(gè)地區(qū)。該辦法旨在全國范圍內(nèi)對電價(jià)補(bǔ)貼進(jìn)行競價(jià)，以獲得最高補(bǔ)貼效率。在早期特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施過程中，有企業(yè)“中標(biāo)不建”，致使招標(biāo)項(xiàng)目流產(chǎn)。對此，可采取沒收競標(biāo)押金、取消未來所有項(xiàng)目競標(biāo)資格等懲罰性措施來預(yù)防此類企業(yè)投機(jī)行為的發(fā)生。

上網(wǎng)電價(jià)與棄風(fēng)棄光率掛鉤且逐月下調(diào)

對于不納入競標(biāo)的新建風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，我們有如下建議：

首先，掛鉤各資源區(qū)上一年度平均棄風(fēng)棄光率水平，一次性大幅度下調(diào)現(xiàn)有新建風(fēng)電和光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。前文指出，棄風(fēng)棄光率高低是電價(jià)補(bǔ)貼額度過高或過低的直接反映指標(biāo)。因此，建議依據(jù)資源區(qū)內(nèi)平均棄風(fēng)棄光率越高、下調(diào)幅度亦越高的原則，盡快一次性大幅度下調(diào)各資源區(qū)現(xiàn)有風(fēng)電和光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)價(jià)格。

其次，增加新建風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整頻率。中國政府每隔若干年對風(fēng)電和光伏上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行斷點(diǎn)式下調(diào)，使得各地在電價(jià)調(diào)整日前出現(xiàn)“搶裝潮”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“搶裝潮”不但加重電源建設(shè)和輸電線路建設(shè)之間的緊張，也蘊(yùn)藏潛在裝機(jī)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們建議在一次性大幅度調(diào)整各類資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)后，增加對新建風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整頻率。

考慮到風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)成本下降速度較快，建議對新建項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行每年一次的調(diào)整，并根據(jù)新增裝機(jī)規(guī)?；驐夛L(fēng)棄光率確定下調(diào)幅度。如有可能，可進(jìn)一步考慮在每年初，根據(jù)上一年度新增裝機(jī)規(guī)?；驐夛L(fēng)棄光率，制定當(dāng)年內(nèi)新建項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)按季度或按月下調(diào)的計(jì)劃。該辦法在減緩“搶裝潮”、“驗(yàn)收申請潮”確保項(xiàng)目裝機(jī)質(zhì)量安全的同時(shí)，也給市場提供穩(wěn)定價(jià)格預(yù)期。

最后，在充分利用價(jià)格工具調(diào)整全國風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目新增建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上，適時(shí)取消年度裝機(jī)容量計(jì)劃指標(biāo)管制。2014年以來國家能源局對各地新增風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行年度計(jì)劃指標(biāo)管理的辦法，對抑制風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)過快增長起到重要作用。但經(jīng)濟(jì)規(guī)律表明，當(dāng)發(fā)電價(jià)格和裝機(jī)容量受到雙重管制，只要固定上網(wǎng)電價(jià)過高，裝機(jī)計(jì)劃指標(biāo)的稀缺性便會通過企業(yè)公關(guān)、項(xiàng)目倒賣等各種尋租方式產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)租。其中，光伏發(fā)電項(xiàng)目的尋租活動(dòng)尤為明顯：公開媒體報(bào)道有關(guān)光伏發(fā)電項(xiàng)目“路條”買賣的現(xiàn)象屢見不鮮，如上文所述，課題組調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，5萬千瓦光伏發(fā)電項(xiàng)目指標(biāo)“黑市”價(jià)可高達(dá)2000萬元。在過高的上網(wǎng)電價(jià)水平下，計(jì)劃指標(biāo)管制將部分補(bǔ)貼資金變現(xiàn)為指標(biāo)價(jià)格，而后者的水平高低由上網(wǎng)電價(jià)決定：上網(wǎng)電價(jià)越高，項(xiàng)目投資收益和需求則越高漲，進(jìn)而誘發(fā)越發(fā)普遍的尋租活動(dòng)和更高的指標(biāo)租值。只要容量計(jì)劃管制存在，尋租亂象就難以避免。

因此，我們建議，應(yīng)充分利用價(jià)格工具調(diào)整新增裝機(jī)規(guī)模，尤其是通過上述更加靈活和及時(shí)的固定上網(wǎng)價(jià)格下調(diào)機(jī)制抑制風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目的新增建設(shè)需求。只要上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整及時(shí)到位，風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目的投資回報(bào)率便能回歸市場平均回報(bào)率，進(jìn)而形成新增裝機(jī)規(guī)模有序增長的局面。屆時(shí)，年度裝機(jī)容量指標(biāo)管制便可擇機(jī)取消。

No.3

全額征收居民用電的可再生能源電價(jià)附加

截至2016年底，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)600多億，再考慮到未來新增裝機(jī)容量，即使如前所述及時(shí)大幅度調(diào)整補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼資金缺口也將愈滾愈大。在經(jīng)濟(jì)下行、企業(yè)轉(zhuǎn)型艱難的背景下，進(jìn)一步大幅度提高可再生能源電價(jià)附加以彌補(bǔ)資金缺口勢必加重全社會企業(yè)負(fù)擔(dān)，非上選之策。

長期以來，中國大部分省份居民用電的可再生能源電價(jià)附加始終停留在每千瓦時(shí)0.1分的水平(少數(shù)省市居民電價(jià)的可再生能源附加為0或略高于每千瓦時(shí)0.1分)，未經(jīng)任何上調(diào)。而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，居民用電量恰恰是增長最快的用電部門。以2016年為例，全國居民用電8054億千瓦時(shí)，增幅11.2%，遠(yuǎn)高于全社會用電量5%的增長速度。我們建議，對居民用電全額征收每千瓦時(shí)1.9分的可再生能源電價(jià)附加以應(yīng)對不斷增加的補(bǔ)貼缺口。

首先，中國廣大城鄉(xiāng)居民是發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電、減少污染排放的最直接受益者?；凇罢l受益、誰付費(fèi)”的原則，中國居民理當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的綠色發(fā)展成本。

其次，對居民用電全額征收可再生能源電價(jià)附加，中國每年至少可增加近150億元的補(bǔ)貼資金，而居民承擔(dān)的成本則在人均每年10元左右。居民負(fù)擔(dān)完全可控。

最后，從全球范圍來看，由于供電成本的差異，居民用電價(jià)格一般而言是要高于工商業(yè)用電價(jià)格。例如在美國，居民、商業(yè)、工業(yè)和運(yùn)輸業(yè)在2015年的平均電價(jià)分別為每千瓦時(shí)12.67、10.59、6.89和10.17美分；德國居民電價(jià)也將近是工業(yè)電價(jià)的2倍，分別為29.5歐分和14.9歐分。而中國的情況卻恰恰相反，工商電價(jià)兩倍于居民電價(jià)且對后者進(jìn)行長期補(bǔ)貼，電價(jià)中的可再生能源附加也基本上由工商電價(jià)承擔(dān)?；陔娏ι唐穼傩缘慕嵌龋袊用耠妰r(jià)有相當(dāng)大的漲價(jià)空間。對居民用電全額征收每千瓦時(shí)1.9分的可再生能源電價(jià)附加，不但可行，而且也為減少電價(jià)交叉補(bǔ)貼以及居民電價(jià)的扭曲程度做出貢獻(xiàn)。

No.4

可考慮以風(fēng)電和光伏發(fā)電占比15%為原則，制定合理、切實(shí)可行的最低保障利用小時(shí)數(shù)，促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電參與電力市場交易

在當(dāng)前嚴(yán)峻的棄風(fēng)棄光問題的“倒逼”下，國家能源局在2016年上半年出臺《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》，對棄風(fēng)棄光比較嚴(yán)重地區(qū)核定最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)，并鼓勵(lì)風(fēng)電和光伏發(fā)電核定小時(shí)數(shù)以外的發(fā)電量通過電力市場交易的方式進(jìn)行消納。

《可再生能源法》要求對風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行全額保障性收購。但實(shí)際的情況是，在用電需求疲軟、輸電線路建設(shè)滯后、電力市場分割、保障電網(wǎng)安全運(yùn)行等諸多因素的影響下，以行政命令要求所有地區(qū)實(shí)現(xiàn)全額收購既不可能，也做不到。相比之下，國際上主要國家的風(fēng)電和光伏發(fā)電，依托電力市場并憑借風(fēng)電和光伏發(fā)電的低邊際發(fā)電成本的優(yōu)勢，通過市場競價(jià)實(shí)現(xiàn)全額上網(wǎng)。因此，國家能源局從實(shí)際出發(fā)，主動(dòng)放棄全額保障性收購，以保障收購和參與市場競爭并舉的方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)電和光伏發(fā)電全額上網(wǎng)的做法值得肯定。

但是，國家能源局核定的最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)，也存在偏離實(shí)際、要求過高的情況。以甘肅省為例，國家能源局制定的風(fēng)電和光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)分別為1800小時(shí)和1500小時(shí)。實(shí)際情況是，2016年上半年甘肅風(fēng)電和光伏發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)分別只有591小時(shí)和540小時(shí)，距離國家能源局制定的最低保障收購小時(shí)數(shù)甚遠(yuǎn)。但在現(xiàn)有條件下，甘肅省已盡最大努力消納風(fēng)電和光伏發(fā)電：2016年上半年，風(fēng)電和光伏發(fā)電已占到全省發(fā)電量的18.24%、可調(diào)發(fā)電量的20%。該占比已與當(dāng)前德國風(fēng)電和光伏發(fā)電占全國總發(fā)電量的比例持平，實(shí)屬不易。脫離實(shí)際的要求，難以落地執(zhí)行，最終也將形同虛設(shè)。

我們建議，以風(fēng)電和光伏發(fā)電量占比為依據(jù)，根據(jù)各省實(shí)際情況制定各省相應(yīng)的最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)。建議先由國家能源局制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電占全省可調(diào)發(fā)電量的最低比例。對于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比尚未達(dá)到該最低比例的省份，由電網(wǎng)公司對省內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行全額保障性收購；對于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比超過該最低比例的省份，則可進(jìn)一步考慮：

比例內(nèi)的發(fā)電總量，按現(xiàn)有辦法根據(jù)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行等比例分配，并以此作為制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電最低保障利用小時(shí)數(shù)的依據(jù)；比例外的風(fēng)電和光伏發(fā)電則參與市場交易。

該辦法意在通過保障性收購電量比例來制定合理可行的最低保障利用小時(shí)數(shù)。我們建議，可以由國家能源局在全國層面將此最低比例制定在15%左右的水平，并鼓勵(lì)各省自主制定不低于15%的保障性收購電量比例。

結(jié)合當(dāng)前逐步推進(jìn)的電力市場化改革，最低保障利用小時(shí)數(shù)以外的發(fā)電量則由風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)直接參與電力市場交易。屆時(shí)，風(fēng)電和光伏發(fā)電的價(jià)格由兩部分組成：電力市場交易價(jià)格以及補(bǔ)貼價(jià)格。其中，補(bǔ)貼價(jià)格是各省風(fēng)電和光伏發(fā)電固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)之差。這就在確保最低保障利用小時(shí)數(shù)基礎(chǔ)上，以“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，其余交于市場”的原則理順風(fēng)電和光伏發(fā)電的定價(jià)機(jī)制。

No.5

加快電力市場改革，釋放風(fēng)電和光伏發(fā)電的競爭優(yōu)勢

從世界各國經(jīng)驗(yàn)來看，電力市場的有效運(yùn)行是發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電、消納間歇不穩(wěn)定電力的重要保障。而從各地試點(diǎn)情況來看，中國當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電參與電力市場交易尚處于初級階段，且受到行政過多干預(yù)。因此，建議加快推進(jìn)電力市場改革，為風(fēng)電和光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

我們首先建議，由中央政府協(xié)調(diào)推動(dòng)，破除電力市場交易的省際壁壘，在更大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的電力交易市場，擴(kuò)大電力平衡范圍和跨省跨區(qū)交易規(guī)模。打破電力市場行政邊界，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)電力平衡和電力交易，不但能降低平衡成本，促進(jìn)新能源滲透，而且能提高整體電力資源利用效率。

其次，由于邊際發(fā)電成本幾乎為零，相比于其他電源，風(fēng)電和光伏發(fā)電參與電力市場交易具有較大的競爭優(yōu)勢。但風(fēng)電和光伏發(fā)電的間歇性和不穩(wěn)定性卻嚴(yán)重制約了其競爭優(yōu)勢的發(fā)揮。而電力現(xiàn)貨市場迅速及時(shí)的實(shí)時(shí)交易和平衡結(jié)算就是應(yīng)對風(fēng)電和光伏發(fā)電間歇性和不穩(wěn)定性的最佳手段，尤其是在實(shí)時(shí)交易市場上，根據(jù)市場供求以及風(fēng)電和光伏發(fā)電出力情況，風(fēng)電和光伏發(fā)電價(jià)格的靈活調(diào)整至關(guān)重要。在各國的電力交易市場中，風(fēng)電和光伏發(fā)電在特殊時(shí)段以零電價(jià)甚至負(fù)電價(jià)成交亦非罕事。因此，建議在這一輪的電力市場化改革中，加快建立電力現(xiàn)貨交易市場，發(fā)揮風(fēng)電和光伏發(fā)電的競爭優(yōu)勢，以市場手段促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的全額消納。

最后，可考慮建立調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)交易，讓風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)通過向其他電源購買調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)來解決其間歇性和不穩(wěn)定性問題。尤其是在電力市場省際壁壘短期內(nèi)難以突破的形勢下，通過發(fā)展省內(nèi)調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)交易，利用價(jià)格信號引導(dǎo)更多電源提供輔助服務(wù)，將為立足省內(nèi)電力市場消納風(fēng)電和光伏發(fā)電提供更多空間和支持。

No.6

謹(jǐn)慎對待非水可再生能源配額制度

在電力市場嚴(yán)重分割、風(fēng)電和光伏發(fā)電難以跨省消納的背景下，各方寄希望于盡快出臺以省為單位的可再生能源配額制度，為確保完成2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)15%的政治目標(biāo)的同時(shí)，打破省際壁壘、促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購售電交易。

在此背景下，國家能源局于2016年上半年發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，“根據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費(fèi)水平”，制定5%到13%不等的“各省(區(qū)、市)全社會用電量中非水電可再生能源電量比重指標(biāo)”，并將完成比重指標(biāo)的責(zé)任主體落實(shí)到發(fā)電企業(yè)身上。但是，我們認(rèn)為需謹(jǐn)慎對待非水可再生能源配額制度。

首先，結(jié)合可再生能源證書的可再生能源配額（Renewable Portfolio Standard）和上網(wǎng)電價(jià)（Feed-in Tariff）是全球發(fā)展可再生能源最主要的兩項(xiàng)政策。政策制定者可以通過固定上網(wǎng)電價(jià)的制定來控制可再生能源電價(jià)，或者通過可再生能源配額制控制可再生能源的發(fā)電量。但是，對于同一裝機(jī)項(xiàng)目，這兩個(gè)政策不能同時(shí)執(zhí)行，否則市場無法出清。例如在美國，馬塞諸薩州、康乃狄克州和紐約州雖然同時(shí)采用了上述兩項(xiàng)政策，但是對州內(nèi)的可再生能源裝機(jī)，兩項(xiàng)政策不能疊加：選擇固定上網(wǎng)電價(jià)政策的裝機(jī)項(xiàng)目必須將可再生能源證書無償返回給政府，選擇可再生能源配額政策的裝機(jī)項(xiàng)目則只能獲得可再生能源證書交易價(jià)格的補(bǔ)貼而不能享受固定上網(wǎng)電價(jià)。鑒于中國目前實(shí)施的是固定上網(wǎng)電價(jià)政策，如果政策制定方要推進(jìn)非水可再生能源配額制度，新舊政策如何銜接過渡需全盤考慮。

其次，只要發(fā)電權(quán)掌握在省級政府手中，貿(mào)然推進(jìn)可再生能源配額制度并將完成配額的義務(wù)落在發(fā)電企業(yè)身上，效果未必如政策設(shè)計(jì)初衷所愿，能打破省際壁壘、促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購售電交易。在目前的電力體制下，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便甘肅的風(fēng)電發(fā)電企業(yè)與位于不同省份但隸屬于同一發(fā)電集團(tuán)的火電廠達(dá)成發(fā)電權(quán)交易的協(xié)議，也同樣遭到火電廠所在地省級政府的否決。因此，在電力市場交易體制尚未建立健全的情況下，可再生能源配額制度的推行，更有可能迫使發(fā)電企業(yè)在省內(nèi)高成本地區(qū)建設(shè)風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，而不是通過跨省可再生能源電力交易或者可再生能源證書交易完成配額任務(wù)。因此，如果要推行可再生能源配額制度，我們也建議應(yīng)該將完成配額的義務(wù)落在擁有發(fā)電權(quán)的省級政府身上。唯有此，才有更大的可能促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省交易。

最后，從實(shí)施可再生能源配額制的主要國家——美國的實(shí)際情況來看，該政策更多的是由地方州政府自愿、自主設(shè)定適應(yīng)本地實(shí)際情況的可再生能源配額目標(biāo)。而國家能源局的文件則計(jì)劃在全國層面統(tǒng)一推進(jìn)非水可再生能源配額制。由于非水可再生能源配額制會改變現(xiàn)有能源發(fā)展格局、觸動(dòng)各方利益，此舉必將遭遇風(fēng)電和光伏發(fā)電占比較低省份的抵制，面臨巨大困難。因此，如果一定要推行非水可再生能源配額制，也應(yīng)在條件成熟地區(qū)先行先試，尤其是河北、河南、北京、天津和山東五省市。其不但是中國大氣污染問題最為嚴(yán)重地區(qū)，而且在地理位置上相鄰，最有條件成為非水可再生能源配額制先行試點(diǎn)地區(qū)。

除稅收優(yōu)惠減免外，目前世界上可再生能源補(bǔ)貼政策主要是固定上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)和可再生能源配額三種。要改革中國現(xiàn)有固定上網(wǎng)電價(jià)政策，只能從后兩者中選其一。相比之下，固定上網(wǎng)電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)本質(zhì)上都屬于上網(wǎng)電價(jià)政策，只不過前者由政府定價(jià)，后者由市場來定價(jià)。因此，從固定上網(wǎng)電價(jià)轉(zhuǎn)向上網(wǎng)電價(jià)競標(biāo)，政策的過渡銜接比較容易，市場和行業(yè)也能平穩(wěn)過渡和適應(yīng)。而從固定上網(wǎng)電價(jià)轉(zhuǎn)向可再生能源配額制，則不但如前所述中國市場條件不具備，而且政策銜接會比較困難，更會給市場和企業(yè)帶來較大不確定性。

自2006年制定《可再生能源法》以補(bǔ)貼政策發(fā)展可再生能源以來，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展取得了舉世矚目的驕人成績，為解決中國不斷加劇的大氣污染和二氧化碳排放問題做出了重要貢獻(xiàn)。然而，在環(huán)境污染問題加劇、國際氣候談判壓力驟增、光伏制造產(chǎn)業(yè)遭遇空前危機(jī)等緊迫形勢的倒逼下，早期穩(wěn)步推進(jìn)的補(bǔ)貼政策不得不被激進(jìn)調(diào)整，促就了風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)史無前例的大跨步發(fā)展。風(fēng)電和光伏發(fā)電的高速發(fā)展在創(chuàng)造奇跡的同時(shí)，也較早地碰到快速突破帶來的種種摩擦與矛盾，經(jīng)受補(bǔ)貼資金缺口愈滾愈大、棄風(fēng)棄光不斷攀升、倒賣裝機(jī)指標(biāo)等問題的考驗(yàn)。

但是，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展所面臨的各種問題并非是無解的難題。成功發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在充分尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下，制定穩(wěn)步務(wù)實(shí)的補(bǔ)貼政策，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)電和光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著技術(shù)的進(jìn)步和成本的不斷降低，風(fēng)電和光伏發(fā)電最終將擺脫補(bǔ)貼、憑借成本優(yōu)勢在發(fā)電市場中獲得一席之位。我們相信，只要能秉持十八屆二中全會提出的精神，還原能源商品屬性并讓市場在資源配置中起決定性作用的改革原則，并立足于發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的環(huán)境初衷，在當(dāng)前新型經(jīng)濟(jì)和環(huán)境形勢下，實(shí)事求是，重新制定適宜的補(bǔ)貼政策、大力推進(jìn)電力市場化改革，中國風(fēng)電和光伏發(fā)電一定能實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。