1、簡介

英國議會于2008年通過了《氣候變化法案》（Climate Change Act）（以下簡稱《法案》）。作為全世界第一個為應對氣候變化進行立法的大國，英國旨在通過該法案為相關政策提供前所未有的法律支撐。

《法案》具有以下五大特征[1]:

第一，該法案設定了一個法定的長期排放目標，規(guī)定在2050年實現(xiàn)英國境內(nèi)的溫室氣體排放總量不高于其1990年排放總量的80%。

第二，為了實現(xiàn)該目標，英國政府逐步推出了關于碳排放預算的多個“五年計劃”，旨在為每五年期間的溫室氣體排放總量設定一個法定上限。

第三，為了讓英國的公共和私有部門在面對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)時做出最佳決策，該法案為各個部門提供持續(xù)的氣候變化適應規(guī)劃。

第四，該法案設立了一個獨立的咨詢機構，即氣候變化委員會（Committee on Climate Change, CCC）來對節(jié)能減排和適應氣候變化提供建議并進行監(jiān)督，同時也提高了該法案的公信力。

第五，該法案明確規(guī)定了政府的相關責任與提供政府報告的義務（即對公眾報告減排的進程與未來規(guī)劃），并通過議會、第三方（如CCC）甚至法院來保證英國氣候變化政策朝正確的方向前進。

本文將從以下三方面討論英國《氣候變化法案》：第一，在能源產(chǎn)業(yè)的進展和成就；第二，在其他產(chǎn)業(yè)的進展和成就；第三，經(jīng)驗。

2、《法案》在能源產(chǎn)業(yè)的進展和成就

自2008年立法以來，能源產(chǎn)業(yè)就被認為是溫室氣體減排的主戰(zhàn)場。下圖展示了英國各個產(chǎn)業(yè)自1990年以來溫室氣體排放的趨勢。自從2008年《法案》實施以來，英國的溫室氣體年排放總量從6.43億噸降到4.35億噸，下降了33.4個百分點。其中，大約62%的減排來自于能源產(chǎn)業(yè)。

能源產(chǎn)業(yè)之所以在減少二氧化碳排放上取得了如此巨大的成功，得益于可再生能源（比如風能和太陽能）逐步替代了傳統(tǒng)的化石能源（煤炭和天然氣）。在2008年，全英大約76%的供電來自于化石能源，而到了2018年，該數(shù)字下降到了46%。到了2019年，自工業(yè)革命以來首次，英國可再生能源的發(fā)電量超過了傳統(tǒng)化石能源。隨之而來的，是供電產(chǎn)業(yè)的碳排放強度的大幅縮水，每兆瓦時的二氧化碳排放量從2008年的0.5噸下降到2020年的（預期）0.23噸。

除了大力發(fā)展可再生能源，能源產(chǎn)業(yè)成功減排的另一關鍵因素是基荷發(fā)電由之前的煤電變成了如今的氣電。由于煤電的碳排放強度是氣電的三倍左右，這一轉變極大地降低了二氧化碳排放總量。在2008年，大約29.5%的供電來自于煤炭，而在2019年，這一數(shù)字下降到了1.6%。造成這一轉變的因素主要有兩個。第一，英國的供電產(chǎn)業(yè)擁有整個歐洲最高的碳稅，導致了煤電的價格高于氣電的價格；第二，在過去五年，英國政府逐漸按計劃有序關停煤電廠，并計劃于2024年10月1日之前關停所有的煤電廠。除此之外，得益于能效的提高，英國全國對電力需求的降低對減排也起到了一定的促進作用——從2008年至2018年，英國的電力需求下降了14.5個百分點。

這一切都得益于一系列能源政策的施行，比如碳稅、可再生能源補貼、需求側政策以及空氣質(zhì)量指令（管控）。

2.1二氧化碳排放稅

二氧化碳排放稅，簡稱“碳稅”，是對工業(yè)生產(chǎn)所排放的二氧化碳（及其他溫室氣體）按每噸進行收稅。英國早在2005年就成為第一批參與歐盟“排放交易體系”（Emissions Trading System, ETS）的國家。隨著脫歐，英國也將在2021年退出該體系。歐盟ETS采取限額交易制度——每年，歐盟會設定一個碳排放上限，而參與ETS的所有企業(yè)將被分配得到一定的碳排放許可。企業(yè)可以通過交易碳排放許可獲利，亦可通過購買許可獲得更多的排放權。因此，碳排放許可的價格會隨著供給與需求變動。除了參與歐盟ETS，自2013年以來英國的電廠還需支付“碳價格附加稅”（Carbon Price Support, CPS），該附加稅自2015年以來就穩(wěn)定在每噸二氧化碳18英鎊。

說到碳稅就不得不提到供電產(chǎn)業(yè)的“優(yōu)序效應”（merit order effect），即將所有活躍的發(fā)電機組按照發(fā)電的邊際成本進行排序，從而形成電力市場的供給曲線。碳稅會增加化石能源的發(fā)電成本，而由于煤電的碳排放強度遠高于氣電，英國發(fā)電廠所面臨的雙重碳稅（ETS和CPS）也使得煤電的邊際成本高于氣電。因此，新建的可再生能源發(fā)電廠將取代更貴、污染性更強的煤電，從而實現(xiàn)大規(guī)模的減排。

因為脫歐的關系，英國碳稅的未來還是個未知數(shù)。英國“稅務海關總署”（Her Majesty’s Revenue and Customs）的最新文件[2]提出幾種替代歐盟ETS的選項。一方面，早在2018年，英國政府就提出要用“二氧化碳排放稅”（Carbon Emissions Tax，CET）來替代歐盟ETS。最初的CET價格定在了16英鎊/噸二氧化碳，并將涵蓋之前歐盟ETS涵蓋的所有英國境內(nèi)的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)。除了CET，還有另一種選項，即設立英國自己的“排放交易體系”（ETS）。在滿足雙方利益的情況下，英國ETS甚至可以和歐盟ETS掛鉤。當然，不管以何種新的機制來替代歐盟ETS，英國政府的目標只有一個，即保持一個較高的碳稅價格來保證英國能達成其設立的2050年的減排目標。

根據(jù)英國“天然氣暨電力市場管制局”（Office of Gas and Electricity Markets, Ofgem）2019年的《能源市場狀況》（State of the Energy Market）[3]，碳稅是實現(xiàn)英國能源產(chǎn)業(yè)減排的最有效的政治工具，其減排效果比可再生能源補貼、需求側政策以及空氣質(zhì)量指令加起來還要好。筆者及合作者估算,2015年，CPS使英國少排放了4450萬噸二氧化碳，相當于英國1990年全年排放量的5.6%[4]。

盡管英國的CPS極大地減少了發(fā)電產(chǎn)業(yè)的二氧化碳排放，其他的歐盟國家并沒有實施一個相匹配的碳稅價格，這導致了一些問題。除了通過本土的電廠發(fā)電，英國同時也通過海底電纜和一些歐洲國家進行電力貿(mào)易。英國的高碳稅導致了高電價，使得英國成為了電力進口國，而這不可避免地會導致碳泄露。另一方面，不對等的碳稅會使得市場背離貿(mào)易國之間的最佳發(fā)電方案，即高碳稅市場（即英國）將生產(chǎn)低于最佳方案的電能，而低碳稅市場（即歐洲其他和英國進行電力貿(mào)易的國家）將生產(chǎn)高于最佳方案的電能，從而導致市場扭曲。據(jù)筆者及合作者估算，在2015至2018年間，因市場扭曲產(chǎn)生的無謂損失約為每年8000萬歐元，約等于跨國電力貿(mào)易所產(chǎn)生的社會價值（即電力貿(mào)易產(chǎn)生的市場剩余）的32%。同時，大約0.9%的來自英國CPS減排成果被法國和荷蘭抵消 [5]。

現(xiàn)如今，英國和法國、比利時、荷蘭以及愛爾蘭島的電網(wǎng)通過海底電纜連接。此外，還有三個海底電纜在建，另有兩個項目在早期開發(fā)階段。隨著海底電纜的增加，因單邊碳稅而導致的市場扭曲會更加嚴重。當然，這個問題可以通過平衡雙方的碳稅得以解決，方法一是英國政府敦促歐盟匹配英國的高碳稅，方法二是英國可以對從低碳稅國家進口的電能征收“邊境調(diào)節(jié)稅”（Border Tax Adjustment, BTA）。

2.2可再生能源補貼

自21世紀以來，英國實施過各種可再生能源補貼政策。其中2002年在不列顛島（包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士地區(qū)）開始實施的“可再生能源供應義務證書”（Renewable Obligation Certificates, ROCs）是大規(guī)?？稍偕茉错椖康闹饕С謾C制。自2005年起，北愛爾蘭也加入了ROCs。

ROCs要求有執(zhí)照的電力供應商提供一定比例的來自可再生能源的電能。該比例在2010年至2017年的七年間逐年上升，為英國的減排作出了巨大貢獻。在2016年4月1日到2017年3月31日期間，英國22.2%的電能來自于可再生能源，ROCs使英國少排放了2830萬噸二氧化碳，相當于1990年英國全年排放量的3.6%[6]。

自2017年起，新的電力供應商將不再參與ROCs，而已經(jīng)參與了ROCs的供應商將保留在該機制中直到2037年。政府用“差價合約”（Contracts for Difference, CfD）取代了ROCs。

CfD于2013年首次出現(xiàn)在《能源法案》（Energy Act 2013）中，并對2014年10月至2015年3月期間的供電進行了第一輪分配。在CfD的體系下，低碳發(fā)電公司與一家國有公司簽訂合約，以便從“行使價”（strike price）和“參考價”(reference price)的差價中獲得收入。“行使價”是指投資某一特定低碳技術所需的成本，通常體現(xiàn)為遠期合約中的執(zhí)行價格；“參考價”是指英國電力的市場價格，通常體現(xiàn)為電力批發(fā)價。簡單地說，無論參考價如何變動，低碳發(fā)電公司生產(chǎn)的一部分電能始終通過行使價結算。由于行使價相對參考價要穩(wěn)定，CfD為可再生能源發(fā)電廠提供了一個高且穩(wěn)定的收入來源，同時防止由電力批發(fā)價格浮動所帶來的損失。

除了ROCs和CfD，可再生能源發(fā)電廠還享有其他類型的政府補貼，比如在2001至2015年間實施的“征稅豁免證書”（Levy Exemption Certificates, LECs）以及在2010至2019年期間實施的“上網(wǎng)電價”（Feed-in Tariffs, FiT）。LECs對可再生能源發(fā)電廠免除”氣候變化稅”（Climate Change Levy，一種能源消費稅），從而使可再生能源發(fā)電廠在市場中擁有一定的競爭優(yōu)勢。FiT則旨在補貼小型的低碳發(fā)電機——不管是公司還是個人，只要通過可再生能源技術（比如家用的太陽能電池板和風力渦輪機）發(fā)電并將該發(fā)電機接入電網(wǎng)，就可以根據(jù)發(fā)電量得到政府補貼。

根據(jù)Ofgem 2019年的《能源市場狀況》估算，可再生能源補貼對能源產(chǎn)業(yè)減排的貢獻僅次于碳稅——在2010至2018年間總共減少了2.35億噸二氧化碳排放，大約占（這篇文章所介紹的）能源產(chǎn)業(yè)的所有脫碳政策減排總量的38% [3]。值得一提的是，在幾十年的實踐中，可再生能源的投資成本大幅下降，同時可再生能源發(fā)電機的壽命大幅增加。因此，從長期來看，可再生能源補貼也在通過“邊做邊學”（learning by doing）創(chuàng)造價值。

2.3需求側政策

碳稅和可再生能源補貼都屬于供給側政策（FiT除外，因其既是供給側也是需求側政策），而需求側政策也被普遍認為會對實現(xiàn)減排目標起到關鍵作用。除了實現(xiàn)節(jié)能目標，需求側政策旨在促使電力需求變得更靈活——隨著可再生能源供給逐年增長，可再生能源的多變性和難預測性會讓電力市場的供給平衡受到?jīng)_擊，而需求側政策旨在為此提供解決方案。

在眾多的需求側政策中，智能電表（smart meters）的普及會在未來的低碳電力市場中扮演關鍵角色。智能電表通常跟室內(nèi)顯示器連接，可以實時地、自動地記錄和傳輸住戶的用電量至其供電商。供電商進而可以根據(jù)住戶的電力消費模式為住戶提供動態(tài)電價——通過實時變化電價促使住戶減少或轉移峰值用電量，從而減少峰值供電的壓力，降低二氧化碳排放。筆者合作者的研究表明，通過電力監(jiān)管部門的有效監(jiān)管，可以迫使供電商把他們從動態(tài)電價中獲得的利潤讓利給住戶。由此，動態(tài)電價可以給住戶和供電商都帶來經(jīng)濟利益 [7]。

在未來的低碳電力系統(tǒng)中，預計會有80%的供電來自可再生能源。同時，隨著交通運輸及供熱的普遍電氣化，電力市場的供求平衡不僅僅關系到供電產(chǎn)業(yè)，還會影響交通運輸和供熱產(chǎn)業(yè)的正常運轉。另外，我們也不能忽視智能電表和動態(tài)電價的長期影響——當住戶更換家用電器時，能夠自動調(diào)節(jié)用電時間的能效更高的智能家居將格外受歡迎。

除了智能電表的普及，另外兩個仍在施行的需求側政策包括自2013年4月開始實施的“能源公司義務”（Energy Company Obligation, ECO），自2009年6月開始對非家庭用戶實施的“可再生熱能鼓勵機制”（Renewable Heat Incentive, RHI），以及自2014年4月開始對家庭用戶實施的RHI。ECO規(guī)定能源供應商向家庭能源用戶推廣節(jié)能措施，包括更換和升級低效的供熱系統(tǒng)。RHI則為可再生熱能（比如太陽能熱板和生物質(zhì)燃料鍋爐）的利用提供經(jīng)濟激勵。

在21世紀初期，還有一些其他的需求側政策也對溫室氣體減排作出了一定的貢獻。自2008年4月至2012年底實施的“碳減排目標”（Carbon Emissions Reduction Target, CERT）要求大型電氣供應商減少英國家庭住宅的碳排放量。自2009年10月至2012年底實施的“社區(qū)節(jié)能計劃”（Community Energy Saving Programme, CESP）則要求能源公司有一個總體的二氧化碳減排目標，并要求能源供應商和生產(chǎn)商對低收入地區(qū)的家庭用戶提供節(jié)能措施。研究表明，CESP最終達成了其最初減排目標的85%[8]。

2.4歐盟空氣質(zhì)量法令

除了英國國內(nèi)的立法與政策，英國的溫室氣體排放企業(yè)還受到來自歐盟的空氣質(zhì)量監(jiān)管。其中具有代表性的是自2001年12月27日起實施的“大型燃燒電站法令”（Large Combustion Plants Directive, LCPD）。該法令針對額定熱輸入等于或大于50兆瓦的發(fā)電機組，旨在降低酸性污染物、污染顆粒和臭氧層破壞物質(zhì)的排放量。歐盟的空氣質(zhì)量法令效果顯著。在2004至2015年期間，歐盟的所有大型火力發(fā)電站排放的二氧化硫、氮氧化物以及灰塵分別降低了77%、49.5%和81%。研究發(fā)現(xiàn)，在所觀測到的減排中，71%的二氧化硫減排、38%的氮氧化物減排以及75%的灰塵減排得益于排放系數(shù)的下降，即歸功于歐盟的相關立法[9]。

另一個例子是2013年開始在歐盟各國實施的“工業(yè)排放法令”（Industrial Emissions Directive, IED）。該法令旨在通過“最佳可行技術”（Best Available Technique）減少來自工業(yè)的有害氣體排放。最佳可行技術，顧名思義，是指現(xiàn)存的最佳減排技術。在筆者寫這篇文章的時候，對IED的回顧性評估正在進行。預計最終結論會是IED增強了立法的高效性，通過老舊設備的提前退休降低了溫室氣體排放，同時激發(fā)了創(chuàng)新。

3、法案在其他產(chǎn)業(yè)的進展和成就

英國在2019年的溫室氣體排放總量只有1990年的55%。其中能源產(chǎn)業(yè)對減排作出了突出貢獻，從某種程度上掩飾了其他產(chǎn)業(yè)在減排上的欠缺。

工商業(yè)實現(xiàn)的減排量僅次于能源產(chǎn)業(yè)，位居第二?？稍偕茉吹拇笠?guī)模使用是工商業(yè)近幾年來減排的關鍵。值得一提的是，大型企業(yè)之間有提出一些非政府倡議，比如“可再生能源百分百”（RE100）旨在要求企業(yè)在某個設定的年限之前實現(xiàn)其供能全部來自可再生能源。在不遠的將來，一個嶄新的低碳經(jīng)濟體會需要新的商業(yè)模式來適應社會的變化。共享經(jīng)濟就是一個很好的例子。共享經(jīng)濟指的是人們得到、提供以及共享某種物品或者服務，而該物品或服務通常存在于旨在為社區(qū)服務的線上平臺。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，共享經(jīng)濟有降低溫室氣體排放的潛質(zhì)[10]，其在英國的市場總量在2016年1月至2017年7月的18個月期間增長了60%[11]。

自2008年以來，英國交通運輸業(yè)的溫室氣體排放總量變化不大。然而研究發(fā)現(xiàn)，隨著電動車在英國的銷售額近幾年來呈指數(shù)增長，交通運輸業(yè)的電氣化將迎來一個暴增點[12]。由于英國供電的碳排放強度較低，隨著越來越多的電動汽車上路，交通運輸業(yè)的二氧化碳排放量將得到顯著下降。然而，航空業(yè)的脫碳進程仍然任重道遠：一方面，商業(yè)航空在2050年前幾乎不可能實現(xiàn)電氣化；另一方面，通過植樹造林來中和航空業(yè)的大量溫室氣體排放也顯得不切實際。還有一種潛在的辦法是通過進一步降低生物質(zhì)燃料的碳排放強度來解決航空運輸業(yè)的碳排放問題。

同樣是得益于供電產(chǎn)業(yè)碳排放強度的下降，住宅的溫室氣體排放量在2008至2018年間下降了15%。盡管如此，建筑行業(yè)的脫碳仍然面對很大的挑戰(zhàn)。因此，為了讓老舊建筑能夠高效利用能源，同時對新建建筑實行更高的節(jié)能標準，更嚴苛的監(jiān)管必不可少。

在2008至2018年期間，英國農(nóng)業(yè)的年均溫室氣體排放量大約是4500萬噸，約占2018年溫室氣體排放總量的10%。農(nóng)業(yè)被看作是最難脫碳的產(chǎn)業(yè)之一，因此需要更嚴格的監(jiān)管政策。比如，對減排提供經(jīng)濟支持、加大投資發(fā)展減排技術以及加速植樹造林。

對英國而言，交通運輸業(yè)和工商業(yè)（以及能源產(chǎn)業(yè)中的供熱系統(tǒng)）會是溫室氣體減排的下一個主戰(zhàn)場。而其減排方式主要是實現(xiàn)交通運輸業(yè)和工商業(yè)的電氣化，因此供電產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模減排是這一切的基礎。也就是說，對絕大多數(shù)國家而言，能源產(chǎn)業(yè)的減排須是其長期減排計劃的優(yōu)先選擇。

4、經(jīng)驗

4.1《法案》在政治經(jīng)濟領域的主要經(jīng)驗

除了在環(huán)境和能源產(chǎn)業(yè)改革所取得的成就外，《氣候變化法案》在其他方面也取得了顯著的成就。Fankhauser教授及其團隊通過采訪33位氣候變化方面的專家和利益相關者，總結出以下三點主要成就[1]。

4.1.1《法案》改變了有關氣候變化的政治辯論的形式。有關部門通過發(fā)布詳細的報告，為氣候變化的相關辯論提供有力的論點。其中CCC的年度報告成為政策制定者、商業(yè)領域的利益相關者、媒體以及學術界進行政策分析的主要資源。

4.1.2“脫碳是必要的”這一觀點被大眾廣泛接受。同時，由于英國的各個主要黨派都在《法案》上投入了大量的政治資源，《法案》回撤的風險被大大降低。碳排放預算和CCC都在為英國實現(xiàn)長期的減排目標保駕護航。

4.1.3《法案》帶來的一個意外成就是英國在國際舞臺上成為了氣候變化的領導者。比如，《法案》是英國能夠在巴黎氣候大會上扮演領導者角色的一個主要原因。另外，在國際氣候立法的舞臺上，英國的政客和私有企業(yè)都喜歡基于《法案》提出論點。

Fankhauser教授及其團隊同時也指出，《法案》仍然有一定的缺陷[1]。比如，排放目標和相關減排政策的鴻溝正在加大——正如前面所說，《法案》在除能源外的其他產(chǎn)業(yè)取得的成就乏善可陳。另外，氣候變化會對環(huán)境產(chǎn)生影響，比如洪澇災害頻發(fā)，而對這類影響的整治并沒有被囊括在《法案》的管轄范圍之內(nèi)。

英國《氣候變化法案》的經(jīng)驗值得其他國家學習，尤其是還未對溫室氣體減排實施立法的國家。Fankhauser教授及其團隊總結出《法案》對國際社會關于氣候立法有以下四點經(jīng)驗[1]（p.1）（筆者譯）：

“第一，為應對氣候變化，一個具有完整框架的法案是減少溫室氣體排放和提高環(huán)境適應能力的必要工具；第二，一個良好的氣候法應該包含法定的目標、明確職責和責任并且提供長期前進方向；第三，提前設立多年的經(jīng)濟目標，能有助于形成一個明確而又可變通的長期減排指標；第四，一個獨立的咨詢機構能夠有效保證政策的長期執(zhí)行，幫助政府做出基于實證的政治決策。”

4.2《法案》在能源領域的主要經(jīng)驗

如前文所說，能源產(chǎn)業(yè)的脫碳是實現(xiàn)長期的、雄心勃勃的整個經(jīng)濟體減排目標的基礎。因此，筆者基于自身對于英國能源改革的研究經(jīng)驗，總結出英國能源產(chǎn)業(yè)脫碳有以下四點經(jīng)驗。

4.2.1碳稅和可再生能源補貼在所有能源產(chǎn)業(yè)的脫碳政策中扮演了重要角色。一個合適的碳稅價格能夠使煤電價格高于氣電，從而讓新建的風力發(fā)電機去取代（相較于氣電）污染性更強的煤電。另一方面，如果碳排放的社會成本像絕大多數(shù)文獻估算的那樣，處在一個較高的位置，那么從長期來講，可再生能源補貼能夠對經(jīng)濟帶來正收益。

4.2.2可再生能源成本的快速下降表明穩(wěn)定可靠的政策（比如CfD和FiT）會刺激“邊做邊學”。因此，對像氫能源的生產(chǎn)與儲存以及碳捕捉與儲存（Carbon Capture and Storage, CCS）這種新的但是暫時昂貴的脫碳技術進行補貼同樣有刺激“邊做邊學”的潛力。

4.2.3在未來的電力系統(tǒng)中，具有多變性和難預測性的可再生能源將占據(jù)很大的比例，因此電力系統(tǒng)的供求平衡顯得格外重要。除了抽水蓄能和氫能源存儲等柔性電力技術，需求側政策也能極大降低電力系統(tǒng)的平衡成本。因此，對發(fā)展需求響應實施長遠的政策激勵也至關重要。

4.2.4將電價控制在一個消費者能夠負擔得起的水平也很重要，而一個充滿競爭的市場能夠將能源成本和價格控制在最低。盡管第四點跟脫碳政策沒有直接關系，但這對社會的再分配起到關鍵作用。據(jù)統(tǒng)計，在2016年，英國平均每戶在能源上的支出約等于總支出的4%，而在21世紀的頭幾年，這一數(shù)字還是3%。在收入處于底層10%的住戶中，這一數(shù)字從21世紀頭幾年的6%上升到2016年的8.4%。

5、目標“凈零耗”

盡管《法案》取得了前文提到的多方面的成就，CCC估算現(xiàn)如今英國的所有脫碳政策并不能讓英國實現(xiàn)其第四個碳排放預算“五年計劃”（2023—2028）所設立的目標。因此，CCC敦促政府盡快設立清晰的、穩(wěn)定的、精心設計的相關政策，以實現(xiàn)進一步脫碳。CCC還從可行性、經(jīng)濟性和必要性進行分析，提議英國應該設立一個2050年前“凈零耗”的目標。2019年6月，英國議會正式通過了對2050年以前實現(xiàn)“凈零耗”的立法，這也使英國成為第一個以“凈零耗”為目標的主要經(jīng)濟體。

“凈零耗”也叫“碳中和”，旨在通過碳匯（自然碳匯包括植被、海洋等，人工碳匯包括CCS等）將人類活動所排放的溫室氣體完全中和。新的目標涵蓋了所有產(chǎn)業(yè)，包括在2008年最初版本中被忽略掉的國際航運和海運。

“凈零耗”對于能源產(chǎn)業(yè)來說是一個絕佳機會，因為能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)先實現(xiàn)零排放是“凈零耗”目標得以實現(xiàn)的關鍵。如今，英國政府正在通過政策引導來大力發(fā)展可再生能源：目標在2030年前擁有總共400億瓦裝機容量的海上風力發(fā)電機組——要知道，2018年英國供電的總裝機容量也才830億瓦。

英國國家基礎設施委員會（National Infrastructure Commission, NIC）通過模擬2030年以后英國的發(fā)電情況，發(fā)現(xiàn)依賴于可再生能源和柔性電力技術（比如氫能源發(fā)電）的供電系統(tǒng)將比依賴于核電的供電系統(tǒng)便宜30%[13]。此外，NIC還建議用生物能發(fā)電取代核電，為電力系統(tǒng)提供基底負荷。

當然，“凈零耗”不可能由能源產(chǎn)業(yè)獨自完成。一些針對高能效建筑、低碳供熱、電動車市場、碳捕捉與儲存、植樹造林和泥炭地還林以及開發(fā)低碳農(nóng)業(yè)設備的政策都必須加大強度且比原計劃更早地實施。這意味著需要一個強有力的政府領導，同時也需要來自商界和各個社區(qū)的支持。

6、總結

迄今為止，英國的《氣候變化法案》取得了巨大的成功，其成就主要體現(xiàn)在能源產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模脫碳和減排上?！斗ò浮方o其他的尤其是還沒有對氣候變化進行立法的國家提供了寶貴的經(jīng)驗。

作為最先設立“凈零耗”目標的國家之一，英國首先需要實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)的零排放，而后利用供電產(chǎn)業(yè)極低的碳排放強度，通過電氣化（絕大多數(shù)的）其他產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)整個經(jīng)濟體的“凈零耗”。這意味著能源產(chǎn)業(yè)在整個實現(xiàn)減排的過程中占據(jù)了絕對的中心地位。

值得一提的是，根據(jù)英國的經(jīng)驗，減排和經(jīng)濟發(fā)展并不沖突。在2009至2019的十年間，英國的國民生產(chǎn)總值（GDP）增加了20%，而其溫室氣體排放減少了32%。即使我們并不知道如果沒有《法案》，英國的GDP會增加多少，但數(shù)據(jù)表明，自1990至2016年間，英國的溫室氣體排放減少了42%，而其他G7國家的這一數(shù)據(jù)只有平均3%；同期，英國的GDP增長了67%，而其他G7國家的這一數(shù)據(jù)只有61%。

（作者系中國人民大學應用經(jīng)濟學院助理教授）

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