圍繞環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律作用、標(biāo)準(zhǔn)的制定目的和依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)的決策技術(shù)程序、標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用評估和修訂、標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施等，提出如下建議。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)和作用。當(dāng)前社會公眾甚至環(huán)境法學(xué)界有相當(dāng)一部分人誤以為國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是保護(hù)公眾健康的最低要求，把環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的不同法律性質(zhì)、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)作出規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)在修訂《大氣污染防治法》時還原環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)，明確環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為政府施政的環(huán)境目標(biāo)，不對相對人產(chǎn)生法律約束力。可以將“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國家防治大氣污染、管理全國環(huán)境空氣質(zhì)量的基本目標(biāo)和評價環(huán)境空氣質(zhì)量狀況的法定依據(jù)”作為對標(biāo)準(zhǔn)法律性質(zhì)和作用的表述。對環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)作用和評價功能的定位，反映的是相對于目的性價值的工具性價值，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)法定的原則。

關(guān)于制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。環(huán)境法學(xué)界有一些聲音認(rèn)為環(huán)境基準(zhǔn)是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的唯一依據(jù)，而忽視環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有限性和階段性。我國制定、修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)既要借鑒國際環(huán)境空氣基準(zhǔn)，也要考慮我國發(fā)展現(xiàn)狀和目標(biāo)。

因此，將“制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準(zhǔn)為科學(xué)依據(jù)(原則依據(jù)1)，并與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)(原則依據(jù)2)”作為標(biāo)準(zhǔn)的制修訂準(zhǔn)則，既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，又反映政治決策的價值取向。

環(huán)境基準(zhǔn)作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。但我國環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究十分薄弱，因此將“國家應(yīng)當(dāng)采取多種方式鼓勵、支持、組織環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究，并定期公布環(huán)境空氣基準(zhǔn)研究科學(xué)成果”寫入法律是必要的，僅像《環(huán)境保護(hù)法》所提那樣“鼓勵”環(huán)境基準(zhǔn)研究是不夠的，環(huán)境基準(zhǔn)是國家必須強(qiáng)制開展的基礎(chǔ)性研究和應(yīng)用性研究。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)審查程序。由于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理中的核心地位和技術(shù)復(fù)雜性，及其現(xiàn)階段對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的制約作用，僅依靠標(biāo)準(zhǔn)起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機(jī)制是十分必要的。

可以考慮將審查程序設(shè)置為：“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評審委員會審查通過，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評審委員會由環(huán)境與健康、空氣質(zhì)量監(jiān)測和管理、生態(tài)保護(hù)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、毒理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律等方面的專家及國務(wù)院有關(guān)部門的代表組成”。這在我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定上是有先例的。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的分類和內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象、基本內(nèi)容等都應(yīng)在法律中體現(xiàn)。目前環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象尚不明確，從地域上分為一級標(biāo)準(zhǔn)、二級標(biāo)準(zhǔn)，與環(huán)境科學(xué)基本原理相沖突。

從國外經(jīng)驗來看，因存在兩類環(huán)境空氣基準(zhǔn)，因此法律規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為“保護(hù)公眾健康的標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)”兩類是符合科學(xué)原理的，應(yīng)該據(jù)此分別制訂標(biāo)準(zhǔn)。

對應(yīng)當(dāng)控制的空氣污染物也要在法律中明確規(guī)定，而不能等到制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時自由選擇。否則就無法通過立法技術(shù)推導(dǎo)出對各類污染源、大氣污染物實(shí)施控制措施的必要性和合理性。從國際經(jīng)驗和我國大氣污染現(xiàn)狀來看，將“可吸入顆粒物、細(xì)顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規(guī)污染物納入環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標(biāo)準(zhǔn)即限值標(biāo)準(zhǔn)。

同時，要求標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定“警報標(biāo)準(zhǔn)”，而不應(yīng)當(dāng)在標(biāo)準(zhǔn)之外通過規(guī)范性文件自由設(shè)立“空氣質(zhì)量指數(shù)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)”。為解決各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，當(dāng)前應(yīng)盡快在標(biāo)準(zhǔn)中補(bǔ)充規(guī)定PM2.5警報標(biāo)準(zhǔn)，并開展O3警報標(biāo)準(zhǔn)研究。

另外，法律還應(yīng)提出環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規(guī)定出中長期不同階段的國家空氣質(zhì)量目標(biāo)。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。首要應(yīng)用是評價空氣質(zhì)量狀況，建議采用“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定環(huán)境空氣質(zhì)量狀況評價規(guī)范，并組織公布全國設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環(huán)境空氣質(zhì)量對人體健康、生態(tài)環(huán)境損害的研究，為環(huán)境基準(zhǔn)研究提供技術(shù)支撐，反映標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的效益。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)的生命力在于實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在法律中強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。唯有如此，才能在邏輯上進(jìn)一步引出相關(guān)法律制度和措施。實(shí)施主要涉及3個方面，即國家確立達(dá)標(biāo)年限的原則；達(dá)標(biāo)措施和規(guī)劃屬于地方政府職能的原則；空氣質(zhì)量反惡化原則。

可以表述如為：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城市空氣質(zhì)量超標(biāo)程度以及城市特征，分類擬訂全國重點(diǎn)城市環(huán)境空氣中超標(biāo)污染物達(dá)標(biāo)年限的確立標(biāo)準(zhǔn)，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布實(shí)施。省級人民政府公布轄區(qū)內(nèi)超標(biāo)城市名單和達(dá)標(biāo)年限”；“未達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取大氣污染防治措施，制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃，限期達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)”；“已經(jīng)達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)維持或者不得顯著增加污染物濃度”。

鑒于實(shí)施過程中達(dá)標(biāo)效果的不確定性，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定空氣質(zhì)量狀況與標(biāo)準(zhǔn)差距比較評估機(jī)制。經(jīng)過評估，預(yù)期不能達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，地方人民政府應(yīng)采取更加嚴(yán)格的措施，或修訂達(dá)標(biāo)規(guī)劃。對于逾期未能達(dá)標(biāo)的城市，上級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運(yùn)行和居民生活所必需的。

關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評估和修訂。隨著環(huán)境科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時調(diào)整，與之相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)最新環(huán)境基準(zhǔn)科學(xué)成果、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，結(jié)合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況，對標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果進(jìn)行評估，并進(jìn)行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件適時進(jìn)行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。

關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時間段濃度限值、警報標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)含義，理解環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是目標(biāo)，只有在超過警報標(biāo)準(zhǔn)時才能對公眾健康造成一定危害，正確認(rèn)識室外空氣污染、室內(nèi)空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產(chǎn)、生活方式，正確對待重污染天氣。