摘要：盡管全國(guó)碳市場(chǎng)在啟動(dòng)前的準(zhǔn)備工作進(jìn)程比預(yù)想的有所放緩，但按照國(guó)務(wù)院碳交易主管部門(mén)國(guó)家發(fā)改委的設(shè)計(jì)，2017年第三季度將完成碳市場(chǎng)的啟動(dòng)工作。

　　盡管全國(guó)碳市場(chǎng)在啟動(dòng)前的準(zhǔn)備工作進(jìn)程比預(yù)想的有所放緩，但按照國(guó)務(wù)院碳交易主管部門(mén)國(guó)家發(fā)改委的設(shè)計(jì)，2017年第三季度將完成碳市場(chǎng)的啟動(dòng)工作。

　　此前在發(fā)改委華北地區(qū)的一次培訓(xùn)會(huì)上，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就全國(guó)碳市場(chǎng)準(zhǔn)備進(jìn)度的相關(guān)事宜放出了消息：2016年底市場(chǎng)總量和配額分配已經(jīng)劃定;2017年3月底將完成全部8種行業(yè)的配額分配方法和基準(zhǔn)線(xiàn)、默認(rèn)值編制工作;7月底將啟動(dòng)注冊(cè)登記系統(tǒng)及全國(guó)交易系統(tǒng)，完成重點(diǎn)企業(yè)的開(kāi)戶(hù)、信息錄入及登記注冊(cè)等工作。如一切按部就班，則啟動(dòng)在即。

　　按照發(fā)改委的進(jìn)度預(yù)期推進(jìn)，中國(guó)將于今年建成全球最大的碳排放交易系統(tǒng)，其市場(chǎng)規(guī)模估算將遠(yuǎn)超出目前全球最大的碳排放交易體系——?dú)W盟碳排放交易體系的規(guī)模。

　　盡管聽(tīng)上去一切很美好，但不能回避的是目前全國(guó)碳市場(chǎng)的推進(jìn)速度并不及人們的預(yù)想。本該在2016年10月開(kāi)展的全國(guó)配額分配工作至今仍無(wú)具體消息。而由發(fā)改委起草的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》雖然早已提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議，但目前還遲遲未獲得正式批準(zhǔn)。在各種不確定因素的作用下，未來(lái)市場(chǎng)參與者顯得無(wú)所適從。絕大多數(shù)的交易所在全國(guó)配額分配工作沒(méi)有最后清晰的情況下，寧愿選擇以逸待勞保守行事。于是其他碳資產(chǎn)管理公司、碳咨詢(xún)核查公司、履約企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)大多也選擇保持謹(jǐn)慎的觀望態(tài)度。

　　市場(chǎng)參與者保持目前的態(tài)度不無(wú)道理。最高主管部門(mén)更趨向于采取穩(wěn)妥的方式推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)工作，未來(lái)要想實(shí)現(xiàn)一個(gè)全面開(kāi)放的、信息流暢的金融化碳交易市場(chǎng)還有很長(zhǎng)的路要走。

　　對(duì)于這種求穩(wěn)的碳市場(chǎng)建設(shè)思路，本意上是要在總結(jié)國(guó)際碳市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上充分參考本國(guó)國(guó)情，充分估計(jì)建設(shè)的難度。實(shí)際上，我國(guó)碳市場(chǎng)從最初的試點(diǎn)市場(chǎng)相繼啟動(dòng)、運(yùn)行，到全國(guó)市場(chǎng)的設(shè)計(jì)思路都充分參考了歐盟碳交易體系的經(jīng)驗(yàn)。

　　歐盟碳交易體系在當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)分了三個(gè)階段，即第一階段試運(yùn)行期(2005-2007)、第二階段發(fā)展期(2008-2012)和第三階段的成熟期(2013-2020)。目前，歐盟正在討論2020年后的第四交易期的具體規(guī)則，若干結(jié)構(gòu)調(diào)整及新規(guī)則的草案也已出臺(tái)，有待歐盟議會(huì)及理事會(huì)的最后批準(zhǔn)。中國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)思路參考?xì)W盟的經(jīng)驗(yàn)，也分為了第一階段的試點(diǎn)市場(chǎng)時(shí)期(2013-2016)，第二階段的全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展期(2017-2020)，以及第三階段的全面運(yùn)行期(2021-2028)。

　　值得注意的是，從2021年開(kāi)始中國(guó)碳市場(chǎng)與歐盟碳市場(chǎng)同步，都計(jì)劃進(jìn)入全面發(fā)展的高速時(shí)期。歐盟寄希望于通過(guò)目前的結(jié)構(gòu)化改革解決市場(chǎng)配額過(guò)剩的問(wèn)題，恢復(fù)市場(chǎng)活力。歐盟目前的問(wèn)題是其配額市場(chǎng)的規(guī)模在2011年已達(dá)到峰值，將近1500美元的配額總量占據(jù)了全球碳交易市場(chǎng)總交易量的84%左右，但在2012年開(kāi)始隨著碳價(jià)格的暴跌，市場(chǎng)規(guī)模也在逐年縮水。從實(shí)際運(yùn)行的效果看，歐盟并沒(méi)有通過(guò)第二個(gè)碳市場(chǎng)的過(guò)渡期實(shí)現(xiàn)在第三交易期全面發(fā)展的目標(biāo)，而不得不通過(guò)新的結(jié)構(gòu)改革解決目前市場(chǎng)配給過(guò)剩的問(wèn)題。

　　對(duì)中國(guó)而言，碳市場(chǎng)能否順利啟動(dòng)，啟動(dòng)后又能否持續(xù)發(fā)展壯大，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)短，推進(jìn)速度的快慢都不是主要決定因素，關(guān)鍵在于其頂層設(shè)計(jì)是否合理。一個(gè)兼顧公平、安全同時(shí)高效的碳市場(chǎng)首先要解決順利啟動(dòng)的問(wèn)題，然后還要考慮如何發(fā)展。公平、安全是前提條件，高效是目標(biāo)。

　　全國(guó)碳市場(chǎng)在啟動(dòng)前，試點(diǎn)市場(chǎng)已經(jīng)積累了四年左右的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，而非試點(diǎn)市場(chǎng)還停留在最初的混沌時(shí)期，大部分未來(lái)的市場(chǎng)參與者對(duì)碳交易都沒(méi)有清晰的概念。全國(guó)碳市場(chǎng)將把各地方一級(jí)的履約企業(yè)納入其中，遵照同一種市場(chǎng)規(guī)則。起步的不平衡要求全國(guó)碳市場(chǎng)必須先搭建起一個(gè)兼顧公平的平臺(tái)，并提供安全穩(wěn)定的政策環(huán)境。做到這一點(diǎn)，考慮到目前并不充分的準(zhǔn)備工作，全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)工作必須考慮協(xié)調(diào)好三個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題，即連通與配給、履約與處罰以及政策與法規(guī)。

　　連通是指如何實(shí)現(xiàn)由試點(diǎn)市場(chǎng)向全國(guó)市場(chǎng)的過(guò)渡。這當(dāng)中既要實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的銜接，也要把試點(diǎn)市場(chǎng)與非試點(diǎn)市場(chǎng)相互連接。之前全國(guó)市場(chǎng)的建設(shè)思路，一直在討論的是要么先建立區(qū)域市場(chǎng)，然后實(shí)現(xiàn)從區(qū)域市場(chǎng)向全國(guó)市場(chǎng)的過(guò)渡，要么直接建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)?，F(xiàn)在第二種模式更為明確。但無(wú)論是哪種建立方式，都要先實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的銜接。而目前現(xiàn)有的試點(diǎn)市場(chǎng)之間也存在履約和交易規(guī)則的差異，這種差異主要是由于區(qū)域差異造成的。不同區(qū)域間由于經(jīng)濟(jì)水平、工業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)、技術(shù)水平、履約經(jīng)驗(yàn)及整體意識(shí)等因素的不同，制定了不同的履約條件。試點(diǎn)市場(chǎng)時(shí)期，各個(gè)被納入履約名單的企業(yè)根據(jù)所在管轄區(qū)進(jìn)行履約，因而有差別化的對(duì)待。而在全國(guó)市場(chǎng)的情況下，企業(yè)向全國(guó)市場(chǎng)履約，這就需要在從試點(diǎn)向全國(guó)市場(chǎng)過(guò)渡時(shí)考慮區(qū)域間差異帶來(lái)的影響，以及用何種方式來(lái)消化統(tǒng)一規(guī)則下的區(qū)域不平衡問(wèn)題。同樣，不平衡問(wèn)題也存在于非試點(diǎn)市場(chǎng)之間。

　　配給是指碳指標(biāo)配額的總量設(shè)定及向下劃撥。原則上由國(guó)務(wù)院及國(guó)家發(fā)改委確定碳指標(biāo)的總量設(shè)定及向地方的劃撥比例。分配上采取免費(fèi)發(fā)放和有償相結(jié)合的方式，并逐步提高有償分配的比例?？傤~設(shè)定和分配方式都有一套嚴(yán)格的方法學(xué)?？傤~設(shè)定基于的是各個(gè)企業(yè)的歷史排放數(shù)據(jù)，這要求歷史數(shù)據(jù)的收集、整理及計(jì)算要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，要避免因數(shù)據(jù)缺失、參數(shù)不準(zhǔn)或重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題造成計(jì)算偏差，從而影響到總額設(shè)定不準(zhǔn)確。免費(fèi)分配方式則要兼顧地方及行業(yè)差異，對(duì)于某一行業(yè)企業(yè)是否采取歷史法或是基準(zhǔn)線(xiàn)法，主要看該行業(yè)或企業(yè)是否有較大的減排空間。目前已經(jīng)基本確立了八大行業(yè)均采用基準(zhǔn)線(xiàn)法的原則，但對(duì)具體行業(yè)的基準(zhǔn)線(xiàn)劃定標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步確定。原則上，采用何種方法以及何種標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是，能否刺激企業(yè)的減排積極性，同時(shí)不給企業(yè)造成較大的成本壓力而造成生產(chǎn)效率下降。有償分配在目前一級(jí)市場(chǎng)的情況下，主要通過(guò)拍賣(mài)的形式。拍賣(mài)的作用在于價(jià)格發(fā)現(xiàn)及交易公平，在目前二級(jí)市場(chǎng)還不活躍的情況下，拍賣(mài)的形式有助于向市場(chǎng)發(fā)出價(jià)格信號(hào)，提供定價(jià)依據(jù)。分配方式的重要性體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的協(xié)調(diào)性上，這里還是要注重區(qū)域發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，做到盡量兼顧。

　　平衡區(qū)域間差異有很多種靈活的解決方案，從管理內(nèi)容上可以根據(jù)配額分配、市場(chǎng)交易及報(bào)告、核查與清繳幾個(gè)方面做出細(xì)分。在全國(guó)統(tǒng)一規(guī)則的指導(dǎo)下，允許地方職能和監(jiān)管部門(mén)對(duì)轄區(qū)企業(yè)做出適當(dāng)?shù)恼叻艑?，并逐步向全?guó)統(tǒng)一規(guī)則靠攏。也可以利用全國(guó)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)統(tǒng)籌調(diào)配，比如通過(guò)配額補(bǔ)貼給予經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的同行業(yè)更多支持，補(bǔ)貼額度可以逐年縮減。平衡地區(qū)差異主要是平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均的差異，這一點(diǎn)歐盟有很多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　歐盟在碳指標(biāo)的配額分配上充分考慮了不同行業(yè)及不同地域帶來(lái)的影響，比如占?xì)W盟碳交易體系將近一半排放量的能源電力行業(yè)。能源行業(yè)在歐盟第一及第二個(gè)交易期一直免費(fèi)獲得絕大多數(shù)的配額，但進(jìn)入第三個(gè)交易期后規(guī)定電力行業(yè)不再享受配額的免費(fèi)午餐，全部所需配額要通過(guò)拍賣(mài)獲取。2004年，波蘭、羅馬尼亞、愛(ài)沙尼亞等10個(gè)東歐國(guó)家加入歐盟，按照歐盟碳交易指令，這些國(guó)家的相關(guān)行業(yè)企業(yè)也同時(shí)加入歐盟碳交易體系。但東歐國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電力現(xiàn)代化程度上都不及西歐發(fā)達(dá)國(guó)家，所以歐盟也在政策上做出了彌補(bǔ)措施。這些國(guó)家的電力行業(yè)在新的交易期仍然獲得免費(fèi)的配額，規(guī)定免費(fèi)配額的比例從2013年起的最高占行業(yè)所需的70%逐年遞減，并在2020年縮減到0，之后這些國(guó)家的配額比例與其他西歐國(guó)家同步。這種區(qū)域化的補(bǔ)貼措施能夠彌補(bǔ)地域間的發(fā)展不平衡性，給經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)足夠的緩沖時(shí)間，并通過(guò)補(bǔ)貼方式激勵(lì)該地區(qū)的電力技術(shù)升級(jí)，向先進(jìn)地區(qū)靠攏。

　　在配額拍賣(mài)上，歐盟也有地域上的考慮。盡管在第一、二期的絕大多數(shù)配額是以免費(fèi)方式發(fā)放的，但在第二期個(gè)別經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家還是嘗試了率先采用部分比例拍賣(mài)的方式完成配額的發(fā)放。德國(guó)、英國(guó)、荷蘭和奧地利先行一步，率先嘗試了在第二期采用部分比例配額拍賣(mài)的方式。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)，通過(guò)市場(chǎng)的總體調(diào)配對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行部分補(bǔ)償，并逐步縮小區(qū)域間差異，這些方法都給中國(guó)碳市場(chǎng)的建立提供了參考經(jīng)驗(yàn)。

　　值得提出的是，平衡區(qū)域間差異與全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)則并不相互沖突。在統(tǒng)一規(guī)則指導(dǎo)下，允許地方政府及監(jiān)管部門(mén)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況在細(xì)則上做出調(diào)整，大政策上給予經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)及行業(yè)一定的緩沖空間，有助于市場(chǎng)的順利啟動(dòng)，也不會(huì)給困難企業(yè)帶來(lái)過(guò)重負(fù)擔(dān)因而產(chǎn)生排斥心理。全國(guó)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)整體資源的統(tǒng)籌調(diào)控，除了直接補(bǔ)貼外，對(duì)履約企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)也起到重要的補(bǔ)充作用?！度珖?guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》中規(guī)定了有償分配所取得的收益應(yīng)當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)用于促進(jìn)國(guó)家減碳以及相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)，在這當(dāng)中，部分收益可以用于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)企業(yè)的扶植上，以提高企業(yè)的技術(shù)升級(jí)和服務(wù)水平，通過(guò)碳市場(chǎng)平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異。

　　履約是一個(gè)周期內(nèi)的企業(yè)在碳資產(chǎn)監(jiān)控、報(bào)告、核查及上繳過(guò)程的完整定義。處罰機(jī)制則是對(duì)未能按時(shí)履約的企業(yè)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)或其他方面的處罰。處罰機(jī)制是保證履約企業(yè)能否順利履約的重要條件，其目的不是為了懲罰，而是保障整個(gè)碳市場(chǎng)的信用體系。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有試點(diǎn)市場(chǎng)的懲罰措施目前大多偏于寬松，根本不足以引起企業(yè)的足夠重視。在處罰標(biāo)準(zhǔn)制定上可以參考?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)，原則上是把企業(yè)因?yàn)椴宦募s需要承擔(dān)的后果提到遠(yuǎn)高于履約帶來(lái)的成本附加值以上，使企業(yè)充分重視因?yàn)椴宦募s而需要承擔(dān)的后果。

　　此外，除了經(jīng)濟(jì)處罰，監(jiān)管部門(mén)的點(diǎn)名批評(píng)、定期公布未履約企業(yè)名單等方式也可以作為參考，從名譽(yù)上激勵(lì)企業(yè)履約。某些情況下，企業(yè)對(duì)自身名譽(yù)在行業(yè)及社會(huì)輿論的受損會(huì)更為擔(dān)憂(yōu)，因而會(huì)更加重視減排。

　　政策法規(guī)包含的第一層意思是碳市場(chǎng)的立法。歐洲經(jīng)驗(yàn)是立法為先。歐盟碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)于2005年1月1日，第一部以立法形式確立的碳排放法規(guī)《歐盟碳排放權(quán)交易指令》(EU Directive 2003/87/EC)已于2003年10月正式出臺(tái)。之后，歐盟各成員國(guó)也相繼出臺(tái)了本國(guó)的相關(guān)碳排放法規(guī)。以德國(guó)為例，其在次年7月頒布了適用于本國(guó)的相關(guān)法規(guī)《溫室氣體排放權(quán)交易法》(TEHG)，并在同年8月以法律形式頒布了《德國(guó)國(guó)家配額分配計(jì)劃》(ZuG)。從最高一級(jí)的歐盟層面到國(guó)家一級(jí)的碳市場(chǎng)相關(guān)法律均在市場(chǎng)啟動(dòng)之前生效。國(guó)際上的大部分碳市場(chǎng)都是先有完整立法，再啟動(dòng)市場(chǎng)，把立法作為建立碳排放權(quán)交易體系的前提和必要條件。

　　而在碳市場(chǎng)立法問(wèn)題上，中國(guó)的情況有點(diǎn)特殊。目前已經(jīng)開(kāi)展的試點(diǎn)市場(chǎng)相關(guān)立法均以《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》作為支撐，而代表最高級(jí)別的由國(guó)家發(fā)改委起草的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》目前還未獲得國(guó)務(wù)院的正式批準(zhǔn)，所以地方一級(jí)的相關(guān)政策也不能及時(shí)出臺(tái)。在啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府工作的協(xié)調(diào)性顯得尤為重要，國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)盡快推進(jìn)碳市場(chǎng)最高層級(jí)的法律法規(guī)出臺(tái)，地方政府則需盡量不持觀望態(tài)度，可以同時(shí)期進(jìn)行地方政策的籌備工作。在立法批準(zhǔn)前，試點(diǎn)市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)的銜接需要依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整自己的工作節(jié)奏，以避免法律上空擋期的出現(xiàn)。

　　政策法規(guī)的另一層意思，是強(qiáng)調(diào)碳市場(chǎng)政策與其他相關(guān)行業(yè)政策的協(xié)調(diào)性。比如碳指標(biāo)作為一種人為制造的商品，已被看作一種新興的能源類(lèi)大宗商品，中國(guó)在逐步建立全國(guó)碳市場(chǎng)的同時(shí)也在進(jìn)行第二次電力系統(tǒng)的改革。電作為能源類(lèi)的第一大商品與碳排放權(quán)有著十分重要的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。而目前尚未結(jié)束的電力市場(chǎng)化改革，還無(wú)法使輸配電與售電側(cè)完全分離，所以也無(wú)法使碳價(jià)在從發(fā)電側(cè)到用電側(cè)的傳導(dǎo)作用發(fā)揮出來(lái)。所以在碳市場(chǎng)政策的制定上，保持一定的靈活性和協(xié)調(diào)性也是目前比較合理的選擇。比較歐盟碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，歐洲電力市場(chǎng)自由化啟動(dòng)于1999年，到2004年碳市場(chǎng)啟動(dòng)時(shí)，歐洲已經(jīng)完成了電力市場(chǎng)化改革并且積累了四年的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，碳市場(chǎng)政策的出臺(tái)比較充分地考慮到了與電力市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。這一點(diǎn)針對(duì)于中國(guó)目前的情況還不適用，在電改與碳市場(chǎng)啟動(dòng)并行的條件下需要在政策上預(yù)留出較多的空間。