“目前我們對于控碳或是控煤的認(rèn)識上還存在很多誤區(qū)。要構(gòu)建碳市場的頂層設(shè)計，首先要認(rèn)識到，在目前控煤不是突破碳約束的關(guān)鍵，是否實現(xiàn)低碳才是推進(jìn)電力綠色發(fā)展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統(tǒng)領(lǐng)來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過市場化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組?！?/div>
“從目前碳市場推進(jìn)的程度來說，我國碳市場建設(shè)已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，這是以國家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進(jìn)碳市場建設(shè)的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎(chǔ)不牢，還不能做到法制化管理，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)依法減碳進(jìn)程?！蓖踔拒幷J(rèn)為，“碳市場說簡單就簡單，說復(fù)雜也相當(dāng)復(fù)雜。頂層設(shè)計是一個全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的命題。由于碳市場涉及到專業(yè)領(lǐng)域、地域、主體、政府機(jī)構(gòu)等方方面面，在碳市場的立法中應(yīng)當(dāng)站在新時代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構(gòu)?，F(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，但是頂層設(shè)計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關(guān)系、基本原則等方面都需要進(jìn)一步明確?！?/div>
市場導(dǎo)向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎(chǔ)。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。同樣，對于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進(jìn)一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進(jìn)，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)的矛盾點(diǎn)，導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過度環(huán)保要求會增加能耗；過度節(jié)能會增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強(qiáng)制性的限額要求與排污權(quán)交易等市場機(jī)制在應(yīng)用上的矛盾；節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟(jì)性的矛盾，減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。
“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件?！蓖踔拒幗榻B，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責(zé)的協(xié)調(diào)要同步推進(jìn)。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權(quán)交易的應(yīng)盡可能采用，當(dāng)不宜采用碳排放權(quán)交易時，應(yīng)考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場相協(xié)調(diào)，當(dāng)交叉不可避免時，應(yīng)給予企業(yè)充分的選擇權(quán)。當(dāng)然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學(xué)配置各種政策機(jī)制。同時，要加強(qiáng)和整合與碳排放權(quán)管理有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置各部門權(quán)力，明確職責(zé)。在碳市場管理上，要進(jìn)一步明確界定中央和地方政府職權(quán)，主管部門和其他部門的責(zé)任。政府部門權(quán)力的重新配置是整合各種政策的關(guān)鍵要素。
是碳市場平穩(wěn)建設(shè)的核心
“真正完全市場化的碳市場交易，就是所有企業(yè)共同參與配額拍賣，但是拍賣的形式對于剛剛起步的碳市場來說風(fēng)險程度過高。就像電力市場組建初期的亂象一樣，發(fā)電企業(yè)明明知道電價低于發(fā)電成本，還要賠本賺吆喝。為了避免重蹈覆轍，目前還是以配額免費(fèi)分配為主，以行業(yè)基準(zhǔn)線法適當(dāng)考慮機(jī)組的先進(jìn)性和產(chǎn)業(yè)政策低碳化的調(diào)整方向，以度電社會貢獻(xiàn)值為評判標(biāo)準(zhǔn)，適度給予先進(jìn)性機(jī)組一定的傾斜，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整?！蓖踔拒幗榻B。
從國內(nèi)外已有的碳市場運(yùn)
行情況看，過松的配額造成碳價持續(xù)低迷,如前幾年的歐盟碳市場，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的影響，碳市場成為擺設(shè)。但是，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會，影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
目前我國碳排放配額的分配方式和松緊度根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)政策的不同而各有差異。七省市試點(diǎn)電力企業(yè)碳排放交易配額分配方法各有特點(diǎn)，多數(shù)試點(diǎn)（如
北京、天津、重慶）對于既有設(shè)施采用的是以歷史排放強(qiáng)度為基數(shù)的歷史強(qiáng)度法，這種方式會造成配額過剩、市場交易低迷的情況，而以行業(yè)基準(zhǔn)線方法作為電力行業(yè)配額分配的方法，能夠鼓勵先進(jìn)、倒逼企業(yè)革新技術(shù)、節(jié)能減排。在基準(zhǔn)線設(shè)定方面，如基準(zhǔn)線水平過于寬松，則容易導(dǎo)致碳交易體系低效甚至無效運(yùn)行；而過于嚴(yán)格，也會給控排企業(yè)造成過重的負(fù)擔(dān)，增加碳泄漏的風(fēng)險。對于電力行業(yè)而言，基準(zhǔn)線水平設(shè)定需要綜合考慮能耗限額標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀、減排能力、地域特征等因素，最后得出一個公平合理的行業(yè)基準(zhǔn)線。
“我國作為負(fù)責(zé)任的大國要踐行國際義務(wù)，履行國際承諾，所以碳排放總量目標(biāo)要穩(wěn)，不能冒進(jìn)，要有一定的彈性。但是絕不能放松碳減排的要求和能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，所以在配額分配上要適度從緊，這是基于在構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系要求下，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型和提前完成減碳總目標(biāo)的先決條件?！蓖踔拒幗榻B。
要做到總量“適度從緊”，一是要把國家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略密切結(jié)合起來，考慮好火電機(jī)組尤其是煤電機(jī)組在能源轉(zhuǎn)型中的地位和作用，研究煤電（尤其是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組）在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌解決好煤電裝機(jī)結(jié)構(gòu)和電量結(jié)構(gòu)。二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、實體經(jīng)濟(jì)影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。三是要充分考慮煤電技術(shù)設(shè)備條件、運(yùn)行條件對碳減排潛力的影響。四是要科學(xué)估計新能源發(fā)展的速度對煤電的替代作用。只有摸清了這些情況，“適度從緊”才會有具體內(nèi)涵，才可能具體操作，才能水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時，應(yīng)當(dāng)與能源電力發(fā)展的政策導(dǎo)向、節(jié)能減排導(dǎo)向、民生和企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相一致。
“快、穩(wěn)、合、擴(kuò)”四字方針
推進(jìn)碳市場建設(shè)
早在2010年《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興市場的決定》中，國務(wù)院就明確提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易機(jī)制”，力求以市場手段來控制碳等污染物總量。通過碳試點(diǎn)試水，我國碳市場建設(shè)的相關(guān)準(zhǔn)備工作已基本籌備完善，框架和基礎(chǔ)都已成規(guī)模，雖然不是萬事俱備，但打響環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)的先行力量已蓄勢待發(fā)。“紙上談兵終覺淺，只有在實戰(zhàn)中才能不斷攻堅克難，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)和解決問題。在推進(jìn)碳市場建設(shè)中，我主張以快、穩(wěn)、合、擴(kuò)為戰(zhàn)略要領(lǐng)，把工作做實做細(xì)，結(jié)合實際及時調(diào)整?！蓖踔拒幷f。
所謂“快”，就是要加快推進(jìn)碳市場建設(shè)進(jìn)程。目前《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》已經(jīng)頒布實施，2018年是準(zhǔn)備階段，2019年是基礎(chǔ)建設(shè)年，2020年將在電力行業(yè)全面開展，3年時間轉(zhuǎn)瞬即逝，碳市場的全面構(gòu)建和減排目標(biāo)的完成需要政府和市場各方主體在各個環(huán)節(jié)盡快落實和推進(jìn)。只有在推進(jìn)的過程中才能更加深入地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。
所謂“穩(wěn)”，指的是研究和建設(shè)并進(jìn)，“快”和“穩(wěn)”齊驅(qū)。本輪碳市場建設(shè)首先在電力行業(yè)推行，未來將廣泛推廣到其他行業(yè)領(lǐng)域。若急于全面推行將適得其反，這也要求碳市場建設(shè)要“穩(wěn)中求進(jìn)”。碳市場實際上涉及到方方面面，不單單是電力企業(yè)，還有政府、
第三方機(jī)構(gòu)等多方面的協(xié)調(diào)；不光涉及政策，還有規(guī)則、平臺等方面的建設(shè)和完善，某一方面單獨(dú)冒進(jìn)反而欲速不達(dá)。
所謂“合”，是指政策的銜接和部門間的合作。通過4年的建設(shè)經(jīng)驗來看，單純地依靠氣候變化主管部門來推進(jìn)碳市場建設(shè)頗有力不從心之感，還需要多部門合作，聯(lián)合推進(jìn)。一方面，相關(guān)氣候變化的機(jī)制、政策之間需要協(xié)調(diào)，避免政出多門和政策交叉；另一方面，在推進(jìn)碳市場建設(shè)過程中又涉及到多個部門間的合作和統(tǒng)籌，包括氣候變化部門、節(jié)能部門、環(huán)境保護(hù)部門、電力市場相關(guān)部門以及監(jiān)管部門。只有相關(guān)部門相互配合，才能對碳市場的組建形成合力。當(dāng)然，部門間的合作與政策間的統(tǒng)籌是有區(qū)別的，前者是已有政策的協(xié)調(diào)，后者將貫穿于整個推進(jìn)過程之中，需要形成部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)溝通常態(tài)化。
所謂“擴(kuò)”，是指范圍、地域的擴(kuò)大。目前碳市場參與主體和碳交易的范圍主要限定在電力行業(yè)中的火電企業(yè)，火電企業(yè)通過多年節(jié)能減排提高發(fā)電效率，減碳空間已經(jīng)非常有限，且目前無法與其他發(fā)電類型開展交換和交易，若要更大地發(fā)揮碳市場的作用，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大市場規(guī)模。雖然擴(kuò)大交易范圍不是目前碳市場建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，但在試點(diǎn)和前期準(zhǔn)備階段，都需要樹立相關(guān)意識，否則碳交易的作用將被不斷弱化，孤軍奮戰(zhàn)難免功虧一簣，影響電力行業(yè)整體管理成本和技術(shù)進(jìn)步。并且，目前現(xiàn)行的碳交易管理設(shè)計上以屬地管理和企業(yè)間的交易為主，行業(yè)和集團(tuán)的作用發(fā)揮不足，限制了集團(tuán)公司內(nèi)部的配額調(diào)配權(quán)力，不利于行業(yè)和集團(tuán)范圍內(nèi)的整體資源配置。
我國電力行業(yè)在節(jié)能減排、提高能效方面已經(jīng)做了大量工作，積累了豐富的經(jīng)驗，雖然常規(guī)污染物減排空間逐收窄，但結(jié)構(gòu)減碳方面仍有空間。隨著技術(shù)的提高和成本的下降，其優(yōu)勢也將愈加明顯。同時，隨著新電改的深入推進(jìn)，電力市場化改革也將進(jìn)一步解決目前企業(yè)減排成本疏導(dǎo)不暢、減排壓力無法消化的問題，將對碳市場構(gòu)建起到至關(guān)重要的作用。但目前我國碳市場和電力市場均處于起步階段，兩個市場的關(guān)聯(lián)性在設(shè)計時尚未得到統(tǒng)籌考慮，兩個市場有待有效銜接。
“我們希望電力市場和碳市場不要相互影響。如果在電力市場里疊加低碳優(yōu)先調(diào)度、補(bǔ)貼等政策，會造成重復(fù)，擾亂兩個市場秩序?！蓖踔拒幗ㄗh，“市場的約束越少越好，電力市場以安全為基本約束，碳市場體現(xiàn)碳價值，各司其職，才能形成公平、透明的市場運(yùn)行條件。否則就會重新走上計劃經(jīng)濟(jì)的老路?！保ㄍ踔拒帪橹袊娏ζ髽I(yè)聯(lián)合會專職副理事長。）
5群
