若所有燃煤電廠對(duì)其燃料的二氧化碳排放因子都采取實(shí)測(cè)，電廠平均二氧化碳排放強(qiáng)度都將低于其相應(yīng)的配額分配基準(zhǔn)，從而產(chǎn)生超6億噸CO2的年配額盈余，其排放量相當(dāng)于加州碳交易市場(chǎng)（3.35億噸）的兩倍，超出韓國(guó)碳交易市場(chǎng)的總量（5.5億噸）。

上周，國(guó)際能源署（IEA）在一份針對(duì)國(guó)內(nèi)電力配額分配試算方案給中國(guó)燃煤發(fā)電行業(yè)造成影響的分析報(bào)告中稱，當(dāng)前的電力行業(yè)碳配額分配方案或?qū)?dǎo)致配額超量發(fā)放，但未來(lái)如果設(shè)計(jì)得當(dāng)，碳交易系統(tǒng)將會(huì)在中國(guó)電力行業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中起到核心作用。

在當(dāng)前電力行業(yè)的兩套配額分配方案中，配額分配是根據(jù)供電及供熱產(chǎn)出分別確定基準(zhǔn)。兩套方案只是因常規(guī)燃煤電廠基準(zhǔn)數(shù)量的不同而有所不同，最終方案將在兩套方案中選中一套。方案一對(duì)常規(guī)機(jī)組設(shè)定一個(gè)基準(zhǔn)，方案二則根據(jù)機(jī)組規(guī)模設(shè)定兩個(gè)基準(zhǔn)。

電力配額分配試算方案及基準(zhǔn)線（圖片來(lái)源：IEA）

報(bào)告稱，在電企實(shí)施監(jiān)測(cè)和報(bào)告排放量的過(guò)程中，機(jī)組燃煤的二氧化碳排放因子（即單位熱值的二氧化碳排放量）是否采取實(shí)測(cè)，對(duì)碳排放交易系統(tǒng)的整體有效性起到了決定性作用。根據(jù)當(dāng)前的電力配額分配方案，配額的盈余或短缺對(duì)于機(jī)組燃料二氧化碳排放因子是否采取實(shí)測(cè)異常敏感。

政府規(guī)定，在核算電企的碳排放量時(shí)對(duì)于燃料二氧化碳排放因子未實(shí)測(cè)的，統(tǒng)一采用懲罰性高限默認(rèn)值123kgCO2/GJ（該高限值比國(guó)際和國(guó)內(nèi)指南中所有其他類型煤炭排放系數(shù)高出至少20%），這本是提升MRV質(zhì)量的激勵(lì)性措施，但I(xiàn)EA分析后卻發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的電力配額分配方案下，采取實(shí)測(cè)的機(jī)組越多，排放配額的總體盈余就會(huì)越高。

不同燃煤的CO2排放因子（圖片來(lái)源：IEA）

為了證明這個(gè)結(jié)論，IEA設(shè)定了三種針對(duì)燃煤二氧化碳排放因子的監(jiān)測(cè)情景，分別為：對(duì)機(jī)組燃煤的二氧化碳排放因子不實(shí)施監(jiān)測(cè)，即所有機(jī)組都采用高限默認(rèn)值的“默認(rèn)值情景”；所有機(jī)組燃料的二氧化碳排放因子都進(jìn)行實(shí)測(cè)的“實(shí)測(cè)情景”；以及只有一部分煤電機(jī)組進(jìn)行實(shí)測(cè)的“平衡情景”。

分析發(fā)現(xiàn)，在實(shí)測(cè)情景下，如果所有機(jī)組都對(duì)其燃料二氧化碳排放因子采取實(shí)測(cè)，所有類型燃煤電廠的平均二氧化碳排放強(qiáng)度都將低于其相應(yīng)的配額分配基準(zhǔn)，從而產(chǎn)生配額盈余。超臨界和超超臨界機(jī)組將獲得最大的配額盈余，效率較低機(jī)組的配額也將過(guò)剩。實(shí)測(cè)情景將產(chǎn)生超過(guò)6億噸CO2的年配額盈余，相當(dāng)于目前二氧化碳排放總量的13%。

配額分配基準(zhǔn)線及機(jī)組各技術(shù)類型CO2排放強(qiáng)度（圖片來(lái)源：IEA）

實(shí)測(cè)情景下，2018年的平均二氧化碳排放強(qiáng)度為0.900 tCO2/MWh，這與實(shí)際平均二氧化碳排放強(qiáng)度0.865tCO2/MWh基本一致，也與“十三五”計(jì)劃中設(shè)定的到2020年燃煤發(fā)電廠平均耗煤量目標(biāo)（310g標(biāo)煤/kWh）相匹配。然而，兩種配額分配方案的基準(zhǔn)水平卻都遠(yuǎn)高于2018年的平均二氧化碳排放強(qiáng)度，根本不足以支持實(shí)現(xiàn)燃煤電廠的平均耗煤目標(biāo)。

但如果電企不監(jiān)測(cè)其燃料的二氧化碳排放因子而采用高限默認(rèn)值（即默認(rèn)值情景）。除一些超臨界和超超臨界機(jī)組外，大多數(shù)煤電技術(shù)的平均二氧化碳強(qiáng)度都將高于基準(zhǔn)。雖然默認(rèn)值情景將導(dǎo)致配額分配更為嚴(yán)格，但因報(bào)告的二氧化碳排放量最高，高限默認(rèn)值隱含的懲罰也旨在鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)其機(jī)組燃料的二氧化碳排放因子實(shí)施監(jiān)測(cè)，因此該情景實(shí)際發(fā)生的可能性很低。

在平衡情景下，采取實(shí)測(cè)的機(jī)組將獲得配額盈余，而沒(méi)有實(shí)測(cè)的機(jī)組卻產(chǎn)生較大的配額短缺，這繼而促使那些原先沒(méi)有實(shí)測(cè)的機(jī)組改為實(shí)測(cè)，而最終電企的配額將會(huì)在盈余和短缺之間達(dá)到平衡。

由此可見(jiàn)，在當(dāng)前的分配方案下，碳排放交易系統(tǒng)的有效性將直接取決于對(duì)燃料二氧化碳排放因子采取實(shí)測(cè)的機(jī)組數(shù)量。

如果所有300兆瓦及以上機(jī)組對(duì)燃煤二氧化碳排放因子都實(shí)施監(jiān)測(cè)，則實(shí)測(cè)范圍將覆蓋56%的燃煤機(jī)組和約80%的電力和熱力總產(chǎn)出，這將導(dǎo)致約4億噸二氧化碳配額的凈盈余。

配額的盈余或短缺對(duì)于機(jī)組燃料二氧化碳排放因子是否采取實(shí)測(cè)異常敏感 （圖片來(lái)源：IEA）

注：綠色代表短缺；紅色代表盈余?！禝PCC 2006年指南》中“其他煙煤”95kgCO2/GJ被視為燃料二氧化碳排放因子監(jiān)測(cè)值的平均值。對(duì)于非監(jiān)測(cè)機(jī)組，則采用中國(guó)碳排放報(bào)告規(guī)則中規(guī)定的123 kgCO2/GJ的默認(rèn)值。配額盈余的程度將取決于燃煤機(jī)組的二氧化碳排放因子的平均監(jiān)測(cè)值，該值可能與假設(shè)值略有不同。

與此同時(shí)， 配額分配盈虧不均的問(wèn)題也會(huì)在一些省份出現(xiàn)。平衡情景下若根據(jù)方案二的分配方案，則全國(guó)31個(gè)省份中約有一半將產(chǎn)生配額的凈盈余。在電力產(chǎn)能排名前十的省份中，安徽、江蘇、新疆和浙江將產(chǎn)生最多的盈余。而亞臨界機(jī)組占比較大的其他省份，如河北、內(nèi)蒙古、東北和山東則出現(xiàn)配額短缺。

此外，如果某省內(nèi)監(jiān)測(cè)燃煤二氧化碳排放因子的電廠越多，則該省獲得配額盈余的可能性就越大。這雖然可以鼓勵(lì)各省對(duì)電廠碳排放因子實(shí)施監(jiān)測(cè)以提高配額的分配效果，但卻有可能在監(jiān)測(cè)能力較高的省份之間引發(fā)公平問(wèn)題。

各省份配額盈虧及預(yù)估值（圖片來(lái)源：IEA）

在企業(yè)層面，配額盈余甚至更為集中。在平衡情景下，國(guó)有五大電力公司中有三家共計(jì)將產(chǎn)生約4060萬(wàn)噸17.5億元人民幣的配額盈余收入，而其他電企（包括華能和大唐）則面臨約3620萬(wàn)噸15億元人民幣的配額短缺。其中，由于大唐在亞臨界電廠中所占份額較大，因此面臨配額短缺的程度最高。

電企配額盈余及估值（來(lái)源：IEA）

在未來(lái)全國(guó)碳交易市場(chǎng)的走向方面，報(bào)告指出，全國(guó)碳交易系統(tǒng)的有效性將與電力市場(chǎng)改革的進(jìn)展密切相關(guān)，尤其是電力調(diào)度方面。如果不實(shí)施調(diào)度改革，碳交易系統(tǒng)在減少電力部門(mén)排放方面的作用將受到限制，燃煤發(fā)電機(jī)組將無(wú)法根據(jù)配額分配所發(fā)出的價(jià)格信號(hào)調(diào)整其運(yùn)行。

電力行業(yè)的清潔能源轉(zhuǎn)型也需要相應(yīng)的政策來(lái)支持低碳能源的生產(chǎn)。由于目前的交易系統(tǒng)只涵蓋燃煤和燃?xì)怆姀S，這對(duì)降低燃煤發(fā)電在總發(fā)電結(jié)構(gòu)中所占份額作用有限。超臨界和超超臨界電廠可以獲得盈余的配額，但目前通過(guò)投資可再生能源等低碳電力技術(shù)的企業(yè)卻無(wú)法獲得盈余。這種情況甚至可能產(chǎn)生一種錯(cuò)誤的理解，即高效燃煤技術(shù)的電廠比采用可再生能源更具經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

在政策的相互銜接和作用方面，報(bào)告認(rèn)為，全國(guó)碳交易系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使其能夠?qū)τ绊懫涔δ艿恼哌M(jìn)行適應(yīng)和調(diào)整。例如， “十三五”規(guī)劃要求到2020年運(yùn)營(yíng)燃煤電廠平均煤耗目標(biāo)為310克標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量/千瓦時(shí)，新建電廠達(dá)到300克標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量/千瓦時(shí)，而節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將導(dǎo)致燃煤電廠的平均二氧化碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)低于兩種配額分配方案的基準(zhǔn)水平，從而增加配額盈余。碳排放交易機(jī)制的基準(zhǔn)應(yīng)與節(jié)能目標(biāo)保持一致，否則將產(chǎn)生適得其反的影響。

在配額分配和減少二氧化碳排放方面，針對(duì)不同的燃煤發(fā)電技術(shù)，IEA認(rèn)為采用較少的基準(zhǔn)將更為有效和公平。多個(gè)基準(zhǔn)通常用于解決不同發(fā)電技術(shù)之間配額分配的影響。公平的問(wèn)題可以通過(guò)其他方式解決（例如財(cái)政支持）。避免使用多個(gè)基準(zhǔn)還有助于電力部門(mén)的改革，以促使效率較低的電廠降低運(yùn)營(yíng)，從而增加更高效電廠的運(yùn)行。 此外，配額分配制度還應(yīng)考慮燃煤電廠的退役計(jì)劃，否則后期發(fā)電結(jié)構(gòu)比例的變化也將導(dǎo)致配額盈余的大幅增加。