今年7月30日,中共中央政治局召開會議指出,堅持全國一盤棋,糾正運動式“減碳”,先立后破,堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。運用法治手段推進碳達峰、
碳中和是國際社會的普遍做法。目前,全球已有不少國家和區(qū)域通過氣候變化立法或修法的形式來為實現(xiàn)碳中和提供法律保障。長期、持續(xù)、深度
減排是我國未來發(fā)展的必然趨勢,需要做好頂層設(shè)計,并通過法治建立起應(yīng)對氣候變化的長效機制。無論是采取更嚴(yán)厲的
碳減排措施,還是建設(shè)完善碳
市場機制,無論是增加
碳匯的措施,還是借助技術(shù)革新和金融支持等,法治在規(guī)范相關(guān)行為主體作為方面的作用至關(guān)重要。
利益沖突協(xié)調(diào)需要法律規(guī)制。在推動實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的過程中,難免會觸及多領(lǐng)域多部門多行業(yè)主體的利益。利益的沖突與協(xié)調(diào)、糾紛的防范與化解、權(quán)利的行使和保障、義務(wù)的履行和責(zé)任的承擔(dān)等均需要法的規(guī)制作用的發(fā)揮。但是,我國目前立法的探索和實踐進度難以滿足實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的現(xiàn)實需求。當(dāng)前,在應(yīng)對氣候變化方面,我國尚無國家層面的專門立法、直接立法。在控制溫室氣體方面,我國目前僅能依據(jù)大氣污染防治法第二條第2款“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”進行間接治理。在碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景之下,出臺應(yīng)對氣候變化專門法的時機趨于成熟,相關(guān)領(lǐng)域單項法律
法規(guī)政策的制定需要權(quán)威的法律依據(jù)作后盾,發(fā)揮好法律固根本、穩(wěn)預(yù)期的作用。同時,地方層面的專門和單項立法需進一步詳盡,更好地體現(xiàn)特色和針對性,強化地方立法與國家立法的銜接。應(yīng)當(dāng)指出的是,我國碳達峰、碳中和相關(guān)立法不能急于求成,要在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等國際公約或協(xié)定確立的國際準(zhǔn)則、原則前提下,審慎推進國內(nèi)立法。
協(xié)同控制執(zhí)法需進一步加強。法律的制定,是為碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景提供法律基礎(chǔ)和依據(jù),而加強法的實施,則旨在建立起應(yīng)對氣候變化的長效機制。盡管我國大氣污染防治法首次將溫室氣體減排以協(xié)同控制的形式納入其中,但對協(xié)同工作無具體要求,對相關(guān)監(jiān)管主體的協(xié)同監(jiān)管行為缺乏相應(yīng)的法律問責(zé)。在這種情況下,協(xié)同執(zhí)法的重心仍是以大氣污染治理為主。針對應(yīng)對氣候變化的執(zhí)法監(jiān)管活動,在執(zhí)法人員的專業(yè)能力、執(zhí)法監(jiān)測設(shè)施和手段等方面,還存在監(jiān)管力度不足、監(jiān)管措施松散、監(jiān)管效果不佳等
問題。隨著我國碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的提出,強化以防治大氣污染物擴散和控制溫室氣體減排為核心的協(xié)同控制模式的必要性凸顯,相應(yīng)的立法、執(zhí)法等領(lǐng)域的諸多具體問題亟待明確和統(tǒng)籌,尤其是為保障碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的實現(xiàn),我國的監(jiān)管體制機制是延續(xù)現(xiàn)有的協(xié)同模式,還是要有所區(qū)分,并基于此實現(xiàn)更高層面的統(tǒng)籌?如果要有所變化,那么相關(guān)監(jiān)管主體的法律地位、事權(quán)劃分等問題均需盡早理順。今年7月,碳達峰、碳中和首次被納入中央環(huán)保督察之中,“兩高”項目將成為今后督察重點,這將是當(dāng)前執(zhí)法方面推進碳達峰、碳中和的重要內(nèi)容,也是應(yīng)對氣候變化的積極舉措。
司法審判的能動作用需更好發(fā)揮。在應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)過程中,如何進行糾紛解決和責(zé)任承擔(dān),也是必須面對的
難題。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》,將
碳排放等應(yīng)對氣候變化案件作為四大類環(huán)境資源案件之一,但仍有許多問題未能解決。例如,目前,假設(shè)某地區(qū)或某行業(yè)未能如期實現(xiàn)碳達峰碳中和既定目標(biāo),或者不履行碳達峰碳中和相關(guān)法律義務(wù),能否追究相關(guān)主體的法律責(zé)任?在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的過程中產(chǎn)生許多新型糾紛,如何起訴、起訴對象、訴訟標(biāo)的、訴訟依據(jù)等方面,也缺乏明確的法律依據(jù)。如果因氣候變化影響導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害或者人身財產(chǎn)損失時,應(yīng)該向誰主張權(quán)利?主張什么權(quán)利?是否能夠獲得賠償?這類訴訟與現(xiàn)有的環(huán)境侵權(quán)民事訴訟、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)損害賠償訴訟等訴訟是什么關(guān)系?能否納入受案范圍?這些問題的解決,除了要進一步完善立法外,還離不開國家司法審判職能的能動作用的發(fā)揮。
守法合規(guī)也需主動作為。在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)方面,當(dāng)前主要的法律規(guī)范集中在一系列碳
排放權(quán)交易市場的管理辦法、條例和方案上。對于企業(yè)和個人而言,如何主動適應(yīng)這些碳規(guī)則的要求,既需要主觀上心理意愿的準(zhǔn)備,也需要客觀上的知法能力的培養(yǎng)和守法合規(guī)能力的形成,而且隨著相關(guān)工作的深入開展,也將對各類主體守法合規(guī)的能力提出更細(xì)更新的要求。對于企業(yè)而言,將引發(fā)企業(yè)環(huán)境信息披露的外部合規(guī)性需求。2020年12月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》。生態(tài)環(huán)境部、司法部正在推進《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的立法進程,該條例將加大對數(shù)據(jù)造假行為的處罰力度,嚴(yán)厲打擊虛假登記及交易行為。此外,今年5月,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》,闡明了環(huán)境信息披露的重要性。雖然此方案并未直接涉及企業(yè)在溫室氣體排放領(lǐng)域的信息披露要求,但作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域信息披露制度的總體改革方案,其所體現(xiàn)的對企業(yè)進行強制性披露環(huán)境信息的要求將代表未來的立法方向,因而對溫室氣體減排信息披露的強制要求也會是未來的趨勢。
從短期來看,將碳達峰、碳中和目標(biāo)納入我國已有的相關(guān)法律是當(dāng)務(wù)之急,除了將碳中和目標(biāo)納入我國正在制定完善的碳排放權(quán)交易相關(guān)立法之外,還可考慮在能源法、資源法、財稅法、金融法、科技法等領(lǐng)域的相關(guān)立法中納入碳中和目標(biāo)。此外,環(huán)境保護法體系在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)方面也需要發(fā)揮積極作用,需考慮相關(guān)立法與實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的進一步協(xié)同和銜接,例如以碳達峰、碳中和目標(biāo)為引領(lǐng),建構(gòu)與大氣污染物減排相協(xié)同的碳減排制度機制和具體制度,還需考慮與我國環(huán)境保護法、環(huán)境影響評價法在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景中作用的發(fā)揮,加強公眾與社會團體在我國碳達峰碳中和目標(biāo)愿景法治化進程中的參與度。
長遠來看,制定應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的專門法律是趨勢。要明確,我國現(xiàn)有的氣候政策和目標(biāo)哪些需要用法律固化下來?還有哪些需要額外補充入法?哪些法律需要作出修訂?等等。通過專門立法形式,制定我國應(yīng)對氣候變化法,確立我國碳達峰、碳中和目標(biāo),明確碳排放管理和控制主體的權(quán)責(zé)范圍、各類主體的權(quán)利義務(wù),構(gòu)建國家統(tǒng)一管理和地方、部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的碳排放管理體制和工作機制。與此同時,促進各領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型法律法規(guī)政策的調(diào)整和完善,為開展相關(guān)的監(jiān)督管理、宣傳教育、國際合作、糾紛解決等活動提供法律依據(jù)。