航空業(yè)的溫室氣體排放占全球總排放的2.5%，整個運輸業(yè)的13%[1]，是全球十大排放源之一。作為控制航空業(yè)溫室氣體排放的先驅(qū)，歐盟的排放權(quán)交易體系（EU ETS）于2008年通過法令修正案將出入歐盟的民用航空器溫室氣體排放納入其中，目前的承諾期為2012年至2020年[2]。歐盟控制航空業(yè)排放的政策盡管得到了少數(shù)幾家歐盟以外航空公司的支持，如大韓航空，聯(lián)邦快遞以及日本航空，但是包括中國在內(nèi)的眾多民用航空企業(yè)的反對聲音始終不絕于耳。美國的航空公司甚至采取了訴訟的方式來挑戰(zhàn)歐盟這一法令。

歐盟的航空業(yè)減排法令目前僅對歐盟成員國有效，當前的航空業(yè)溫室氣體排放國際談判距離達成一個協(xié)商一致的機制尚需時日。各方寄希望于國際民航組織（ICAO）在其第39屆全體大會上敲定全球基于市場措施（GMBM）計劃草案，自2020年起實施。如果該方案獲得通過，新的減排工具將成為全球所有工業(yè)化部門中的首項工具，成為對2015年12月《巴黎協(xié)定》所開啟的全球控制碳排放的進展和勢頭的重要補充，因為《巴黎協(xié)定》并沒有將航空業(yè)納入其中。

歐盟為了達成自身的氣候變化承諾，招來了國際社會的輿論壓力甚至貿(mào)易摩擦；

航空公司和航空器制造業(yè)為了保護自身利益不受損害，而盡量游說拖延被納入減排體系；

歐盟外各國政府則受制于自身航空業(yè)發(fā)展亦發(fā)出強烈反對聲音，中國將航空業(yè)納入國內(nèi)碳交易市場以應(yīng)對歐盟法令；

ICAO希望促成一個全球性的協(xié)議，無奈自身話語權(quán)受限且行動力度不夠。

各方寄希望于2016年9月份ICAO大會能產(chǎn)出一個有約束力的機制也恐難實現(xiàn)。我們認為形成一個全球性的協(xié)議還存在著以下幾個主要問題：

ICAO作為聯(lián)合國屬下專責管理和發(fā)展國際民航事務(wù)的機構(gòu)，也同時協(xié)調(diào)國際間溫室氣體減排。這源自于1997年12月在締約方會議通過的《京都議定書》，其中第二條中提到了ICAO來負責進行航空業(yè)溫室氣體減排方面的工作[4]。不過回顧ICAO的工作不難發(fā)現(xiàn)，該機構(gòu)并沒有在過去將近20年中取得實質(zhì)性的國際談判進展[5]。

ICAO自身存在的問題也使其難以有所作為，首先ICAO缺乏法定權(quán)威，并不具備采取法律手段的能力來約束各締約方以及航空業(yè)。減排工作更多的是在希望能促成各界的自愿合作的愿景下分別推進。簽訂全球協(xié)定或制訂行動計劃等工作都必須在全球?qū)用嫔嫌筛鲊呒墑e領(lǐng)導(dǎo)人來參與實施[6]，目前缺乏這種高級別的參與。此外， ICAO的透明度不夠且工作方式比較拖沓也是其硬傷，例如三年一度的大會錯失了多次關(guān)鍵的談判機會。

目前ICAO的著眼點在如何利用基于市場的機制來解決目前的談判分歧，期望在今年秋季的ICAO第39屆會議上敲定全球基于市場措施(GMBM)計劃草案。因此，ICAO在此領(lǐng)域的努力成為目前談判各方關(guān)注的焦點。然而，基于市場措施中碳抵消信用的使用就涉及到其來源是否能滿足環(huán)境及可持續(xù)要求，例如如何禁止使用來自特定項目門類的碳抵消，如工業(yè)氣體、大水電和垃圾焚燒等，以及如何避免在不同的碳交易體系中重復(fù)計入這些碳抵消[7]。這些問題如果不充分考慮，那么基于市場的措施可能會淪為下一個飽受國際社會詬病的清潔發(fā)展機制（CDM）計劃。