全國碳市場建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。結(jié)合國內(nèi)外市場建設(shè)經(jīng)驗，全國碳市場仍需從頂層設(shè)計、市場體系、交易機制等方面深化推進各項工作。

　　1. 加快完善基礎(chǔ)制度保障

　?。?）加快建立與碳市場相適應(yīng)的法律法規(guī)和制度體系

　　良好的法律基礎(chǔ)為碳市場機制的設(shè)計和實施提供保障，是碳市場有效運行的基礎(chǔ)。應(yīng)盡快研究形成一套以全國碳排放權(quán)交易管理條例為根本、以生態(tài)環(huán)境部相關(guān)管理制度為重點、以交易所交易規(guī)則為支撐的“1+N+X”政策制度體系，保障碳市場交易的平穩(wěn)、長期運行。

　　一是盡早出臺全國碳排放權(quán)交易管理條例。加快推動改善氣候環(huán)境的相關(guān)立法，以更高層級的立法來保證碳市場的權(quán)威性。對碳排放權(quán)市場的主體資格確立統(tǒng)一的法律標準，明確碳排放權(quán)交易市場參與各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范碳排放權(quán)市場交易的條件、程序和內(nèi)容，制定碳排放交易所創(chuàng)建、運行和管理的統(tǒng)一規(guī)定等，為全國碳市場體系建設(shè)提供完備的法律法規(guī)和制度保障，以便穩(wěn)定交易主體的制度預(yù)期和市場預(yù)期。

　　二是制定完善主管部門配套制度和細則。建議盡快出臺落實“全國碳排放權(quán)配額總量設(shè)定和配額分配方案”“企業(yè)溫室氣體排放報告管理辦法”“企業(yè)溫室氣體核查管理辦法”等配套管理規(guī)定，夯實碳市場數(shù)據(jù)基礎(chǔ)同時為企業(yè)履約提供依據(jù)。盡快制定全國碳市場總量目標、地方總量目標、全國碳市場納入重點企業(yè)門檻、配額分配辦法、地方執(zhí)法權(quán)力等核心要素的管理細則和技術(shù)規(guī)范。盡快發(fā)布技術(shù)細則文件，對已出臺的碳排放權(quán)登記管理、交易管理、結(jié)算管理規(guī)則進一步細化。

　　三是持續(xù)完善交易所核心交易規(guī)則。交易所作為全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易的平臺，應(yīng)進一步完善全國碳排放權(quán)交易細則，并據(jù)此制定完善涵蓋交易、會員管理、投資者適當性、風(fēng)險控制、違規(guī)違約、信息和單向競價等多個方面的交易管理細則，通過各項細則的嚴格落實，對交易進行穿透式監(jiān)督，保障交易市場的平穩(wěn)運行和交易的順暢開展。

　?。?）加快制定將碳市場發(fā)展納入綠色金融的規(guī)則體系

　　一是加快制定將碳市場發(fā)展納入綠色金融的規(guī)則體系。從戰(zhàn)略高度將碳市場建設(shè)納入到我國綠色金融體系中，結(jié)合碳排放權(quán)特點，推進碳交易市場發(fā)展與綠色金融體系建設(shè)同步規(guī)劃、整體設(shè)計。

　　二是深入探索轉(zhuǎn)型金融。在深入研究發(fā)達國家在轉(zhuǎn)型金融方面的實踐和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情和發(fā)展階段，盡早明確轉(zhuǎn)型金融的概念、標準和分類，探索制定轉(zhuǎn)型金融的考核和管理框架。

　　三是強化金融支持，與上海國際金融中心建設(shè)形成良性互動。經(jīng)過多年發(fā)展，金融市場已經(jīng)形成了相對成熟的風(fēng)險管理工具和運作模式，深入研究金融市場的邏輯和規(guī)則，在遵循金融邏輯規(guī)則基礎(chǔ)上管理碳市場，有利于實現(xiàn)有效的跨周期配置和套期保值。金融系統(tǒng)應(yīng)積極配合、主動適應(yīng)碳市場建設(shè)需要，有效平衡好綠色低碳投資中激勵、跨期和風(fēng)險管理間的關(guān)系。

　　四是加大碳金融培育力度，鼓勵碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新。各類碳金融衍生品和服務(wù)為市場參與主體提供了重要的資產(chǎn)管理和風(fēng)險對沖工具，發(fā)掘碳資產(chǎn)的真實價值。不斷豐富碳衍生品等碳市場交易品種，鼓勵碳排放配額、ccer、碳遠期等交易類工具，碳債券、碳資產(chǎn)抵押/質(zhì)押、碳基金/信托等融資類工具，以及碳指數(shù)、碳保險等支持類工具的金融創(chuàng)新，引導(dǎo)金融資源助推全國碳市場發(fā)展和建設(shè)具有國際影響力的碳定價中心。

　?。?）加快建立和完善總量設(shè)定與配額分配方法體系

　　一是制定清晰化、透明化的總量指標體系。全國碳市場建設(shè)首先是要建立清晰化、透明化的碳配額總量指標體系。在明確的總量目標下，才能清晰地分解出各省區(qū)市、各行業(yè)、各企業(yè)層面的微觀目標。為發(fā)揮碳市場作用確?！半p碳”目標實現(xiàn)，配額總量設(shè)定應(yīng)遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則?？偭吭O(shè)定既要自上而下地考慮經(jīng)濟發(fā)展階段和水平、節(jié)能減排政策以及與國家去產(chǎn)能、去庫存等產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃相銜接確定碳排放權(quán)交易市場的總量；也要自下而上地考慮企業(yè)的實際承受能力，制定具體行業(yè)企業(yè)的配額分配方法。

　　二是適時引入配額拍賣分配法。從國際經(jīng)驗來看，碳市場建設(shè)初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配的方式。隨著市場體系建設(shè)的逐漸成熟，為提高配額配置效率，盡早實現(xiàn)碳減排目標，會逐步引入拍賣機制，提高拍賣在配額分配中的比重。我國各試點碳市場目前仍以配額免費分配為主，為提高配額配置效率，發(fā)揮配額拍賣在價格發(fā)現(xiàn)、促進市場流通、服務(wù)市場交易主體碳資產(chǎn)保值增值的功能，應(yīng)積極研究和適時引入適合我國特點的配額拍賣分配方法。

　　2. 加快推進全國碳市場體系建設(shè)

　?。?）合理構(gòu)建碳定價機制

　　一是探索引入多樣化交易方式?，F(xiàn)有試點碳交易所均以場外非標準化商品的模式掛牌交易，不允許集合競價，在開盤的短暫時間內(nèi)存在通過對敲大量交易等方式操縱價格的風(fēng)險。建議在充分論證可行性的基礎(chǔ)上，適時引入競價機制，采取自由報價、撮合成交的交易方式，按照價格優(yōu)先、時間優(yōu)先的原則撮合成交，并適當引入做市商機制和適當?shù)耐顿Y人制度以允許機構(gòu)和個人參與市場，提升交易效率、促進價格發(fā)現(xiàn)。

　　二是持續(xù)豐富碳市場交易品種。在碳現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)上，探索碳期貨、碳期權(quán)等衍生品交易。衍生品具有套期保值、風(fēng)險轉(zhuǎn)移的功能，市場參與者可以通過衍生品有效規(guī)避碳排放權(quán)價格波動帶來的風(fēng)險。同時，多元化的碳衍生品也有利于市場參與者結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和交易量的拓展，也將進一步提升衍生品市場對標的物的定價效率和精準度。

　　三是鼓勵企業(yè)利用碳定價進行風(fēng)險管理。支持企業(yè)利用內(nèi)部碳定價管理長期氣候風(fēng)險以及將投資決策與氣候目標有機結(jié)合；支持金融機構(gòu)使用內(nèi)部碳定價進行氣候相關(guān)風(fēng)險管理，鼓勵銀行機構(gòu)使用碳定價方法進行貸款審批和評估投資組合的碳足跡，主要參數(shù)包括碳定價、氣候風(fēng)險、氣候政策等。

　?。?）審慎對待碳抵消機制

　　一是修訂和發(fā)布碳抵消機制相關(guān)政策。為完善我國溫室氣體自愿減排交易體系，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外最新形勢盡快修訂相關(guān)管理規(guī)范，盡早出臺全國碳市場體系下抵消機制的詳細規(guī)則，明確抵消機制的使用條件，包括對可用于抵消的信用類型、項目種類、簽發(fā)時間、地域范圍、溫室氣體范圍、抵消比例、減排量核查與核證等進行明確的規(guī)定，盡早推動CCER（國家核證自愿減排量）交易重啟。

　　二是優(yōu)化CCER標準，發(fā)揮自愿減排市場對全國碳排放權(quán)市場補充延伸作用。進一步完善CCER注冊登記系統(tǒng)功能，明確CCER注冊登記系統(tǒng)與其他相關(guān)平臺的對接機制，包括全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、清潔結(jié)算系統(tǒng)，以及國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）登記系統(tǒng)等，探索開展上述各系統(tǒng)間的鏈接、壓力測試和試運行工作。

　　（3）設(shè)置碳市場調(diào)節(jié)機制

　　為防范市場急劇波動帶來的風(fēng)險，發(fā)揮政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控作用，設(shè)置拍賣最高價格和保留價格，將碳價維持在合理范圍內(nèi)，并結(jié)合市場變化靈活調(diào)整抵消機制。例如，政府可通過投放或收緊配額供應(yīng)的方式幫助配額價格回升至合理區(qū)間內(nèi)。通過政府“看得見”的手對配額價格進行合理調(diào)控，減少價格大幅波動帶來的市場風(fēng)險。主管部門可結(jié)合市場實際情況適時調(diào)整抵消機制規(guī)則，實現(xiàn)調(diào)整市場價格的目的。

　　3. 穩(wěn)步推進全國性碳市場建設(shè)

　　（1）加快制定全國碳市場發(fā)展總體規(guī)劃

　　全國碳市場建設(shè)是一個系統(tǒng)性、長期性的工作，需要制定一個涵蓋近期、中期和遠期的清晰的路線圖，圍繞碳達峰、碳中和目標，分步驟、分階段推進全國碳市場建設(shè)。

　　第一階段為政策完善期。這一階段的重點在于建立并實施與全國碳市場相適應(yīng)的法律法規(guī)和制度體系。第二階段是高速發(fā)展期。這一階段是兌現(xiàn)碳達峰目標的關(guān)鍵時期，是從相對減排到絕對減排的轉(zhuǎn)折期。全國碳市場從相對量過渡到總量控制，總量目標與各省碳達峰的目標進行有效銜接，各地、各行業(yè)可通過全國碳市場優(yōu)化碳配額資源配置，降低控排成本。第三階段是運行成熟期。這一階段全國碳市場的中心任務(wù)是強化總量控制，配額供給持續(xù)收緊，碳價形成穩(wěn)定上升趨勢，推動碳達峰目標實現(xiàn)后碳排放總量盡快實現(xiàn)從平臺期的“穩(wěn)”轉(zhuǎn)向下行期的“降”。通過收縮配額總量、利用碳價信號驅(qū)動控排企業(yè)重視低碳技術(shù)革新，為我國低碳轉(zhuǎn)型提供長期動力。

　　（2）逐步擴大行業(yè)范圍和交易主體范圍

　　一是逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍。以發(fā)電行業(yè)為突破口，分階段、有步驟地逐步擴大碳市場行業(yè)覆蓋范圍，最終覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個高耗能行業(yè)，實現(xiàn)全國碳市場的平穩(wěn)有效運行和健康持續(xù)發(fā)展。在納入更多行業(yè)的同時，也要加強與相關(guān)行業(yè)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進，依托碳市場發(fā)展機遇，引入市場機制，進一步深化能源、電力等市場改革。

　　二是持續(xù)擴大交易主體范圍。生態(tài)環(huán)境部等五部門印發(fā)的《關(guān)于促進應(yīng)對氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》提出“逐步擴大交易主體范圍，適時增加符合交易規(guī)則的投資機構(gòu)和個人參與碳排放權(quán)交易”。要盡快研究制定相關(guān)標準，明確投資機構(gòu)和個人進入全國碳市場的準入條件，要逐步擴大交易主體范圍以提升市場覆蓋面、流動性和有效性。適時增加符合交易規(guī)則的投資機構(gòu)，包括碳資產(chǎn)公司、碳資產(chǎn)投資公司、銀行、券商等金融領(lǐng)域成熟機構(gòu)，待市場運行相對成熟完善后再逐步引入個人投資者及境外機構(gòu)，不斷豐富和優(yōu)化交易主體結(jié)構(gòu)。

　　（3）加快創(chuàng)新助力多層次產(chǎn)品體系構(gòu)建

　　一是完善碳現(xiàn)貨產(chǎn)品體系。在全國碳市場啟動初期，以建立健全現(xiàn)貨市場交易制度，發(fā)展現(xiàn)貨交易品種，夯實現(xiàn)貨交易基礎(chǔ)為主。在全國碳配額的基礎(chǔ)上，盡快規(guī)劃CCER（國家核證自愿減排量）、PHCER（碳普惠核證自愿減排量）等品種，打通強制減排市場、自愿減排市場和碳普惠市場，加快構(gòu)建完整的全國碳市場現(xiàn)貨產(chǎn)品體系。

　　二是推動碳衍生品創(chuàng)新。以全國碳排放交易市場建設(shè)為契機，依托上海國際金融中心優(yōu)勢，支持全國碳交易市場的金融化探索，以建設(shè)國際碳金融中心為目標，進一步提升市場流動性和價格發(fā)現(xiàn)能力。首先，有序推進與碳現(xiàn)貨市場相對應(yīng)的碳質(zhì)押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回購、碳托管等基礎(chǔ)碳金融工具，為控排企業(yè)解決融資問題，提高全國碳市場流動性。其次，積極探索并上線碳遠期、碳掉期、碳互換等非標衍生品交易，為交易主體提供多樣化風(fēng)險管理工具。加快研究碳期貨、碳期權(quán)等標準化衍生品，在初期開展現(xiàn)貨交易的同時探索期貨期權(quán)合約交易，逐步由以項目為主的交易向以標準化合約為主的交易過渡。支持碳基金、碳債券、碳保險等金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮碳排放權(quán)融資功能，吸引更多資本投入一級和二級碳市場。適時發(fā)布全國碳市場價格指數(shù)，推進形成多層次碳市場和打造有國際影響力的碳市場定價中心。再者，鼓勵建立氣候投融資基金，引導(dǎo)國際國內(nèi)資金更好投向應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，打造全球綠色金融資產(chǎn)配置中心。

　　4. 建立碳市場風(fēng)險識別和防范機制

　?。?）統(tǒng)一市場監(jiān)管，建立監(jiān)管協(xié)同機制

　　一是明確權(quán)責(zé)劃分，落實主體責(zé)任。建議按照權(quán)責(zé)一致原則，厘清全國碳市場各監(jiān)管部門邊界和主體權(quán)責(zé)。生態(tài)環(huán)境部負責(zé)對主體范圍、配額分配、碳排放報告與核查等碳排放管理和交易工作進行綜合協(xié)調(diào)、組織實施和監(jiān)督管理，對交易機構(gòu)和登記結(jié)算機構(gòu)制定的相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則進行審核，對企業(yè)參與碳交易涉及的相關(guān)流程進行總體把關(guān)，并明確相應(yīng)的懲罰措施。國家金融監(jiān)管部門主要負責(zé)制定相關(guān)碳金融管理制度，對參與碳交易的金融機構(gòu)進行風(fēng)險監(jiān)測。

　　二是完善信息共享，強化協(xié)同監(jiān)管。從目前碳市場的信息公開情況來看，各地方市場的信息公開程度存在較大差異，同時存在公開信息過于保守、實質(zhì)信息內(nèi)容少、信息集中度不夠等問題，亟需構(gòu)建完善的碳市場信息公開制度。

　　三是推動責(zé)任落實，健全問責(zé)機制。完善的監(jiān)管制度需要強有力的執(zhí)法體系做保障，要推動各方主體責(zé)任落實，強化責(zé)任追究機制。探索建立全國碳排放信用管理體系，將重點排放企業(yè)、交易所、核查機構(gòu)及其他相關(guān)單位及從業(yè)人員的交易行為記錄納入信用體系中。

　?。?）完善執(zhí)法體系，加強全生命周期監(jiān)管

　　一是事前預(yù)防方面，交易規(guī)則應(yīng)涵蓋合理的風(fēng)險管控措施，包括完善市場準入，在注冊登記階段建立完善的交易主體資格審查制度，管理交易參與者及平臺資質(zhì)，為市場進入設(shè)定門檻，在滿足交易主體資格條件后，可根據(jù)需要對交易主體進行分級管理。

　　二是事中監(jiān)管方面，完善對交易過程和交易參與行為的監(jiān)管，交易過程中應(yīng)設(shè)置嚴格的風(fēng)險警示機制和異常交易監(jiān)控制度，建立系統(tǒng)自動預(yù)警和風(fēng)控人員盯市制度，及早發(fā)現(xiàn)交易過程中的違規(guī)行為，防止惡意抬壓價格等行為的發(fā)生，針對違規(guī)行為采取有效措施進行處置。

　　三是事后監(jiān)管方面，交易所應(yīng)制定風(fēng)控制度，并配置相應(yīng)的風(fēng)控和合規(guī)崗位，應(yīng)定期對交易所進行交易風(fēng)險定性定量評估，便于發(fā)現(xiàn)交易相關(guān)問題并及時改進。

　?。?）重視審計監(jiān)管，鼓勵企業(yè)主動披露

　　一是完善碳審計法律依據(jù)。加強碳審計相關(guān)政策的制定和實施，通過改進立法規(guī)范審計行為，確保審計過程充分、真實、有效。二是加快發(fā)展碳會計體系。加快推進碳會計體系建設(shè)，完善碳會計相關(guān)法律制度建設(shè)，從碳確認、計量、報告、披露等多角度細化規(guī)范，為碳會計具體業(yè)務(wù)開展提供規(guī)范化指引。同時，建立專門的監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)碳會計行為進行約束。探索在重點企業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域進行試點，優(yōu)先推行碳審計，在此基礎(chǔ)上，逐步向重點排放行業(yè)或企業(yè)推廣，要求其及時披露碳排放情況并接受碳審計。

　　5. 持續(xù)深化國際國內(nèi)交流與合作

　?。?）加快區(qū)域與全國碳市場的協(xié)同

　　全國碳市場建設(shè)應(yīng)處理好與區(qū)域市場政策的銜接、協(xié)同關(guān)系。在區(qū)域碳市場存續(xù)期間，堅持發(fā)揮其“試驗區(qū)”的作用，鼓勵地方試點創(chuàng)新，比如支持地方碳市場適時增加碳市場行業(yè)覆蓋范圍，將更多行業(yè)納入進來；持續(xù)優(yōu)化排放核算標準及配額分配方案，形成在全國可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗；支持地方自愿減排市場、碳普惠市場發(fā)展，為形成全國多層次復(fù)合型碳市場格局奠定基礎(chǔ)。

　?。?）推進與國際碳市場的合作交流

　　一是加強國際鏈接提升碳定價話語權(quán)。加強國內(nèi)碳市場與國際碳市場的鏈接，進一步擴大市場規(guī)模、穩(wěn)定供求關(guān)系，逐步提升我國在國際碳市場中的影響力和話語權(quán)。依托“一帶一路”倡議，積極參與全球環(huán)境治理。開展氣候投融資項目，幫助沿線國家增強當?shù)貞?yīng)對氣候變化能力，為我國先行先試制定“一帶一路”綠色體系下碳金融市場的國際規(guī)則探路。

　　二是加強與歐盟、日本等先進國家的交流合作，學(xué)習(xí)在碳市場管理制度、交易架構(gòu)、減排技術(shù)等方面的先進經(jīng)驗。要盡早加大低碳技術(shù)布局，深化氣候治理相關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化，并積極向國際市場拓展，占據(jù)中國低碳技術(shù)的國際制高點。要盡快提升中國碳核算與低碳技術(shù)的國際市場權(quán)威度，大力開展氣候環(huán)境信息的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，創(chuàng)建碳排放檢測數(shù)據(jù)中心與監(jiān)測平臺、推廣綠色智慧城市等。

　　三是加強與國外碳專業(yè)人才培養(yǎng)的合作與共建。借鑒較成熟的歐盟碳市場人才培養(yǎng)經(jīng)驗，加大海外碳金融、碳資產(chǎn)管理優(yōu)秀人才引進力度。大力支持碳金融、碳管理師資隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，為全國碳市場發(fā)展提供人才支撐。

　?。?）積極參與全球碳市場規(guī)則制定

　　作為全球控排規(guī)模最大的碳市場，我國應(yīng)積極參與全球碳市場規(guī)則制定，在全球碳市場發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用。積極爭取引導(dǎo)國際“行業(yè)減排”的碳價機制建設(shè)，加強國際航空和航海領(lǐng)域碳排放相關(guān)規(guī)則的研究，加快與相關(guān)領(lǐng)域碳抵消及減排機制的對接。逐步探索建立相關(guān)行業(yè)機構(gòu)、服務(wù)企業(yè)以及專業(yè)人才儲備，提升我國民航運輸業(yè)等的綠色高質(zhì)量發(fā)展能力和影響力。同時，密切關(guān)注碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）動向，在不同國家和利益集團的復(fù)雜博弈中，中國應(yīng)堅持《巴黎協(xié)定》確立的長期目標和原則，堅定在國際合作公平競爭中發(fā)展，維護發(fā)展中國家權(quán)益，同時以積極的姿態(tài)應(yīng)對溫室氣體減排，包括推進低碳行業(yè)技術(shù)發(fā)展、擴大碳定價范圍、引入碳泄露機制等完善國內(nèi)碳交易市場機制。

　　（作者單位系上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所研究院）