按照中國環(huán)境立法的傳統(tǒng)，一般要對一些關鍵性的術語作出定義。

有的專家認為，《氣候變化應對法》規(guī)定公眾的概念十分必要。一般來說，公眾有常識上的概念，也有法律上的概念，兩者有著很大的不同。作為常識性概念，公眾一般包括個人、法人和其他組織。公眾的常識概念是相對于政府或者行政力量而言的抽象概念。這一抽象的概念，在具體法律權利的實現(xiàn)中，卻又是具體的、特定的，不僅包括企業(yè)、團體和機構，還包括公民，因此可以作出細化的定義。一些人進而把具體的公眾細分為以下7 類: 一是普通公眾，即普通民眾； 二是對于應對氣候變化的宣傳、教育、評價具有十分重要的新聞網(wǎng)絡媒體； 三是社會組織； 四是掌握專業(yè)知識、技能的專家學者； 五是基層組織； 六是學生團體； 七是其他法律法規(guī)規(guī)定的公眾類別。至于公眾的定義方式，他們認為，可以效仿我國一些環(huán)保法律的概念界定模式，在《氣候變化應對法》的附則中，作出專條或者?？钜?guī)定。

而有的專家指出，公眾是一個相對的、廣義的和發(fā)展的寬泛概念，在不同情形或者在不同法律關系中，其定義和范圍往往會有很大的不同，所以不建議在《氣候變化應對法》中對公眾的概念進行具體設定。他們認為，對公眾概念定義得越詳細，意味著對公眾的限制也越大，排除的公眾也越多。他們進而認為，由于公眾參與的情況復雜、情形眾多，基于實用性的考慮，沒必要在《氣候變化應對法》中對公眾的概念作出規(guī)定。即使需要規(guī)定公眾的概念，也可以效仿2014 年修訂的《環(huán)境保護法》對公眾概念的設定，以“個人、法人和其他組織”的措辭方式模糊處理。

總的來說，公眾的概念應當根據(jù)法律的立法目的與具體條款的實施目標進行設定，為法律的實施掃清障礙。對于公眾的具體指向，出于法律可實施性的考慮，應當放在具體的法律關系中予以界定。即使是公眾，也要有所區(qū)分，如受影響的公眾與未受影響的公眾，不要混同。如在德國，公眾參與的主體范圍會因目的或事項的不同而發(fā)生變化，一般情況下，對于大型項目，幾乎所有的民眾都可以參與，不要求該項目對其有直接影響，但是對于一些造成污染或其他損害后果的事項，則會就是否受到直接影響而對參與主體進行限定。

由于公眾的概念很模糊，在不同的場合可能有不同的指向。例如對于某個特定的企業(yè)，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場合又不屬于公眾。因此，給公眾下一個精確的定義很困難。每一部法律都有其特定的目的、任務、對象，且對于類似公眾等名詞的定義“宜粗不宜細”，所以《氣候變化應對法》難以對公眾下定義。如堅持給公眾下定義，可能會因定義不全面、不科學，而限制個人、法人和社會組織的參與和監(jiān)督權利，效果適得其反。由于立法具有指導性和實用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍盡可能擴大一些，再在各具體的情形下予以限定或者明確，這樣也可以達到目的。由于實際情況相當復雜，也應當具體情況具體對待。此外，對于公眾范圍的設定，可以在國務院法制辦制定《公眾參與氣候變化應對條例》時再予以具體限定，有關部門如國家林業(yè)局、海洋局、能源局等在制定相關部門行政規(guī)章時，也可以在自己的職權范圍內(nèi)，對公眾范圍作出具體限制。