二、時代背景和行業(yè)特點決定了全國碳市場（發(fā)電行業(yè)）的中國特色

縱觀國內(nèi)外碳市場，其建設(shè)情況和運行模式不盡相同。我國試點省市碳市場設(shè)計各不相同，即使是較為成熟的歐盟碳市場其運行機制也經(jīng)歷了多次調(diào)整，并在不斷完善中。這充分說明用一種碳市場模式不能包打天下。全國碳市場首先在發(fā)電行業(yè)開展，市場建設(shè)一定要符合國情，準確把握我國社會經(jīng)濟發(fā)展所處的時代背景，與電力行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相適應。我國正處在歷史上最為廣泛而深刻的社會變革時期，處于近代以來最好的發(fā)展時期，處于全球治理體系和國際秩序變革加速推進時期，處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，處在能源電力向清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型的過程中，這一時代背景決定了全國碳市場的歷史定位和中國特色。

1、電力發(fā)展取得輝煌成就，電力供需總量均為世界最大且仍將持續(xù)增長，能源安全及可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)凸顯。

經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，中國電力規(guī)模已為世界第一，同時，技術(shù)水平、能源效率、環(huán)保水平也進入了世界先進行列，總體上由電力小國、弱國發(fā)展為電力大國、強國。截至2018年底，全國全口徑發(fā)電裝機容量19億千瓦；1978～2018年，裝機容量增長33倍，裝機容量從2013年開始位列世界第一；2018年，人均裝機容量達1.36千瓦左右。全年全國發(fā)電量為6.99萬億千瓦時，中國發(fā)電量占全世界發(fā)電量約1/4，中國人均用電水平持續(xù)提高；1978～2018年，發(fā)電量增長27倍，全國發(fā)電量從2010年開始位列世界第一。解決了長期以來以電力短缺為主要特征的電力供需問題和14億人口大國的無電人口用電問題，創(chuàng)造了世界奇跡。然而，中國仍面臨發(fā)展不平衡不充分的突出問題，城鎮(zhèn)化率水平低、發(fā)展需求大，未來相當長一段時期電力供需總量仍將持續(xù)增長。發(fā)電行業(yè)面臨能源安全、可持續(xù)發(fā)展等重大挑戰(zhàn)。

2、發(fā)電行業(yè)不斷向清潔低碳方向轉(zhuǎn)變，碳市場規(guī)模將是世界上最大的碳市場，也是能效水平最高的碳市場。

從電力結(jié)構(gòu)看，非化石能源發(fā)電占比逐年提高，但煤電仍然是我國電力、電量的主體。

非化石能源發(fā)電占比提高。截至2018年底，火電裝機容量114408萬千瓦，占比60.2%（其中燃煤發(fā)電100835萬千瓦，還有約1%的余熱、余氣、生物質(zhì)能等非化石發(fā)電；煤電裝機占比從2010年66.9%下降到2018年53.0%）；2018年，火電發(fā)電量49249億千瓦時，火電發(fā)電量占比從2011年82.5%下降到2018年70.4%。我國水電、風電、太陽能發(fā)電、核電等非化石能源發(fā)電裝機容量占比達到40.8%，發(fā)電量占比為30.9%。

火電機組結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。30萬千瓦及以上火電機組比例由1995年的27.8%增長至2018年的80.1%，提高了52.3個百分點。熱電聯(lián)產(chǎn)機組的比例從2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。

碳排放強度持續(xù)下降。根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計分析，2018年，火電機組平均供電煤耗為308克/千瓦時（凈效率為39.9%），火電二氧化碳排放強度約841克/千瓦時，比2005年下降19.4%；全部發(fā)電方式的二氧化碳排放強度約592克/千瓦時，比2005年下降30.1%。從2007年開始，中國煤電發(fā)電的碳排放強度開始低于美國、加拿大、澳大利亞、法國、英國等國家。以2005年的煤電碳排放水平為基準進行比較，2006～2018年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計減少二氧化碳排放約137億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放量的增長。其中，供電煤耗降低的貢獻率為44%，非化石能源發(fā)展貢獻率為54%。

雖然煤電裝機比重、火電發(fā)電量比重繼續(xù)下降，但當前乃至未來一段時間煤電仍然是我國電力、電量的主體，中國電力仍然是一個巨大的高碳結(jié)構(gòu)體系。在初期被納入全國碳市場的電力企業(yè)約1700家，涉及二氧化碳年排放約30億噸，將是世界最大的碳市場，且因我國燃煤發(fā)電機組平均運行年齡為12年左右，百萬千瓦機組平均運行年齡5年左右，碳鎖定效應明顯，以煤電為主的電源結(jié)構(gòu)使電力行業(yè)碳排放總量仍將增長，電力碳排放控制任重道遠。

3、低比例煤炭利用水平，缺乏靈活性調(diào)節(jié)電源，電源電網(wǎng)不協(xié)調(diào)，煤電企業(yè)的大面積虧損，以及清潔能源發(fā)電消納困難等問題，增加了碳市場建設(shè)的難度和運行的不確定性。

一是與中國煤電清潔高效發(fā)展相對應，煤炭的總體清潔利用水平還較低，中國電煤消費占煤炭消費的比重平均約50%，美國91%、澳大利亞91%、德國80%、加拿大78%、英國73%、印度70%。

二是隨著風電、太陽能發(fā)電為代表的新能源發(fā)電實現(xiàn)了超高速發(fā)展，裝機占比持續(xù)提高，但由于對電力轉(zhuǎn)型的整體性、系統(tǒng)性認識不足，對轉(zhuǎn)型的困難估計不足，應對問題的措施不力，疊加了一定程度的新能源無序發(fā)展問題后，新能源發(fā)電利用率低的問題仍然嚴重，如果不從市場機制上解決問題，則將可能是一個長期性、反復性問題，新能源發(fā)展會受到制約。

三是煤炭價格多年運行在高位，且由于部分地區(qū)在過去幾年甚至更早存在煤電及各種電源無序發(fā)展以及電網(wǎng)電源不協(xié)調(diào)問題，加之電力轉(zhuǎn)型等多種因素，煤電利用小時數(shù)持續(xù)下降，大面積煤電企業(yè)經(jīng)營困難，2018年全國火電企業(yè)虧損面接近50%，不僅影響到企業(yè)的生存和發(fā)展，也影響到低碳電力轉(zhuǎn)型。

四是電力系統(tǒng)優(yōu)化不夠。煤電機組的容量分布、地域分布、區(qū)域電網(wǎng)間分布不平衡，靈活性電源不夠，電源電網(wǎng)不協(xié)調(diào)，使電網(wǎng)大范圍優(yōu)化配置能源電力的作用發(fā)揮不充分，消納可再生能源的能力受限；電力需求側(cè)管理作用發(fā)揮不夠，尤其是需求側(cè)響應方面短板明顯；高效煤電機組低效運行，煤電替代散煤的作用發(fā)揮不充分，使煤電提效、降碳、改善環(huán)境質(zhì)量的作用發(fā)揮不充分。

以上有關(guān)中國碳市場的時代定位和中國能源電力轉(zhuǎn)型特色，是中國率先以發(fā)電行業(yè)為主體的全國碳市場建設(shè)模式區(qū)別于中國試點地區(qū)和國際上各類碳市場的根本原因。除了碳市場的基本功能和作用外，時代給中國碳市場建設(shè)提出新的試題：中國煤電機組平均能效水平和碳排放強度已達世界先進，部分機組達到世界領(lǐng)先水平，碳市場如何進一步挖掘煤電“低成本減碳”的空間？熱電聯(lián)供的能源利用總效率大于純發(fā)電機組，碳市場如何促進熱電聯(lián)供的規(guī)模，加大替代散煤供熱的力度？碳市場如何促進可再生能源電能的消納，體現(xiàn)出可再生能源低碳的價值？碳市場在促進中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、電力系統(tǒng)優(yōu)化方面如何進一步發(fā)揮作用？