三、配額科學(xué)、政策協(xié)調(diào)、主體協(xié)調(diào)、碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)協(xié)調(diào)是中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)和平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵所在

1、配額科學(xué)，調(diào)整有方

碳市場(chǎng)是最能體現(xiàn)市場(chǎng)作用和政府作用結(jié)合緊密的機(jī)制。發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，是設(shè)計(jì)好碳市場(chǎng)的總原則。其中，配額分配是碳市場(chǎng)的核心，也是更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！斑m度從緊”配額已確定為中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的基本原則之一，也是業(yè)內(nèi)共識(shí)。理論和實(shí)踐都證明，沒(méi)有“從緊”的配額，就沒(méi)有市場(chǎng)活力或者市場(chǎng)的活躍度會(huì)降低。電力行業(yè)是基礎(chǔ)性、公用性行業(yè)，配額分配應(yīng)在不明顯增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，激發(fā)企業(yè)參與碳交易的積極性，保證一定的市場(chǎng)活躍度，促進(jìn)電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低企業(yè)碳減排成本。同時(shí)，由于中國(guó)火力發(fā)電技術(shù)水平和效率居世界領(lǐng)先水平，技術(shù)減排空間很小，要注意避免配額發(fā)放過(guò)緊的情況，否則會(huì)增大企業(yè)不合理的履約成本，嚴(yán)重影響到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)而影響到電力行業(yè)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。建議在目前形成的電力行業(yè)基準(zhǔn)值配額分析方法共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凝聚共識(shí)，盡快確定配額分配方案。

現(xiàn)階段提出的碳交易配額分配方案可用于測(cè)試階段，目的是保障一定規(guī)模的電力企業(yè)實(shí)施交易。隨著碳交易的逐漸深入，要采用配額調(diào)整和調(diào)節(jié)機(jī)制，結(jié)合交易過(guò)程中暴露的問(wèn)題，隨著MRV（二氧化碳監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查）體系的逐漸完善，逐步調(diào)整基準(zhǔn)線設(shè)置的精準(zhǔn)度和覆蓋面。

2、政策協(xié)調(diào)，低碳統(tǒng)領(lǐng)

雖然碳市場(chǎng)政策工具不可能解決所有能源電力發(fā)展問(wèn)題，但與能源總量控制、煤炭總量控制、能效考核、可再生能源發(fā)展、保障可再生能源消納等政策工具都十分密切。從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)必須要考慮政策間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

做好目標(biāo)協(xié)調(diào)。減排指標(biāo)體系要簡(jiǎn)化，尤其是盡量減少定值約束性指標(biāo)。我們應(yīng)以我國(guó)向國(guó)際社會(huì)的承諾目標(biāo)為依據(jù)，確定我們的碳減排指標(biāo)體系，同時(shí)要根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化形勢(shì)的發(fā)展、我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳減排進(jìn)展，研究更為科學(xué)的碳減排承諾目標(biāo)，并及時(shí)修訂相應(yīng)的碳減排指標(biāo)和目標(biāo)。一方面，能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的核心指標(biāo)是控制二氧化碳排放總量，且因?yàn)樘肌翱偭俊本哂小凹雍汀毙院涂山灰仔裕暧^指標(biāo)制定應(yīng)盡可能向總量過(guò)渡。另一方面，我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，能源發(fā)展處于新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，碳總量目標(biāo)也很難確定，則可以考慮具有一定彈性的總量目標(biāo)，或者用碳強(qiáng)度目標(biāo)過(guò)渡。

宏觀總量指標(biāo)向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，考慮散燒煤炭轉(zhuǎn)換為電力時(shí)，雖然有利于提高能源總體效率和降低全社會(huì)碳排放的效果，卻增加了電力碳排放的總量。在碳指標(biāo)簡(jiǎn)化、目標(biāo)明確的前提下，要加大政府部門(mén)在碳目標(biāo)上的整合力度，建議由應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)牽頭，統(tǒng)一制定與碳指標(biāo)、碳目標(biāo)相關(guān)的政策性文件。同時(shí)，應(yīng)大量減少與碳目標(biāo)相關(guān)的文件數(shù)量和層次，在碳總量目標(biāo)分解傳遞過(guò)程防止慣性層層加碼。

做好節(jié)能與減碳，可再生能源發(fā)展與減碳政策協(xié)調(diào)。目前來(lái)看，中國(guó)火電低碳發(fā)展與可再生能源發(fā)展是兩股道上跑的車，各走各的道，沒(méi)有建立起有效聯(lián)系。只是在電力市場(chǎng)化制度設(shè)計(jì)中采取了鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的機(jī)制。碳市場(chǎng)初期也主要針對(duì)的煤電，可再生能源沒(méi)安排進(jìn)入碳市場(chǎng)。但是從碳市場(chǎng)的根本機(jī)制看，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍和交易品種有利于活躍市場(chǎng)，并可以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)低成本減碳?？梢允蛊髽I(yè)不僅在煤電低碳發(fā)展上做文章、挖潛力，而且能夠通過(guò)電力結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)能源電力低碳轉(zhuǎn)型。這就需要進(jìn)一步研究可再生能源與火電共同在碳市場(chǎng)中運(yùn)行的機(jī)制。

與碳市場(chǎng)交叉較大的是能源總量控制、煤炭總量控制、能效控制政策。從簡(jiǎn)單的邏輯關(guān)系看，好似污染排放、碳排放、廢水排放都與能源（煤炭）總量和能效水平有關(guān)，即所謂的污染物“同根”“同源”，所以認(rèn)為控制總量都可以從根本上解決問(wèn)題。然而，現(xiàn)實(shí)中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這樣，粗放的生產(chǎn)和用能方式（如無(wú)污染控制治理措施的散燒煤等）的確是這樣。我國(guó)實(shí)施了10多年的高強(qiáng)度污染控制要求，傳統(tǒng)的工業(yè)污染源尤其是電力行業(yè)污染控制水平已世界領(lǐng)先，二氧化硫、氮氧化物和顆粒物可以通過(guò)脫硫、脫硝、除塵等末端治理技術(shù)措施直接去除。如中國(guó)燃煤電廠年用原煤約20億噸，二氧化硫污染的年產(chǎn)生量近4000萬(wàn)噸，但排放到環(huán)境中的量約100萬(wàn)噸，因?yàn)橥ㄟ^(guò)脫硫裝置98%的二氧化硫得到脫除，氮氧化物的95%、顆粒物的99.95%也得到脫除。此外，大氣污染物對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響與溫室氣體導(dǎo)致氣候變化的影響，內(nèi)在機(jī)制有本質(zhì)不同，影響范圍、影響后果也顯著不同。由于污染物排放總量與環(huán)境質(zhì)量的影響是非線性關(guān)系，且與影響區(qū)域的環(huán)境容量密切相關(guān)，不能簡(jiǎn)單將煤電總量控制或者污染物排放總量與改善環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤，也不宜采取與環(huán)境質(zhì)量改善無(wú)關(guān)的大范圍污染物排放權(quán)交易。而溫室氣體對(duì)氣候變化的影響與碳排放總量密切相關(guān)，且從理論上講可進(jìn)行全球范圍的排放量交易，所以更適合于進(jìn)行大范圍的排污權(quán)交易。綜合以上分析，對(duì)電力燃煤采用能源總量、污染排放總量控制，尤其是“一刀切”式的層層分解總量目標(biāo)的方式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候，否則，不能實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的高質(zhì)量、高效益發(fā)展的要求。采用碳市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減排是國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和措施，應(yīng)當(dāng)以此為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化能源總量和能效控制政策。多策并舉應(yīng)是針對(duì)不同的對(duì)象，切不可對(duì)特定控制對(duì)象（發(fā)電企業(yè)）采用多策并舉，不可將控制煤炭變成了控制電煤，不然不能實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，還勞民傷財(cái)，得不償失。

排污許可“一證式”管理與碳排放管理協(xié)調(diào)。應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門(mén)轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境部后，有利于將控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境部的管理體系。當(dāng)前，對(duì)于火電廠的污染排放管理，國(guó)家推進(jìn)排污許可“一證式”管理制度，二氧化碳與其他煙氣污染物都是燃燒產(chǎn)生，且同在一個(gè)煙道，對(duì)其排放管理好似理所當(dāng)然地納入這個(gè)體系。然而，這是一個(gè)必須高度慎重決策的重大事項(xiàng)。因?yàn)槎趸寂c常規(guī)大氣污染物的性質(zhì)、對(duì)環(huán)境的影響、處置或治理方式都不相同。常規(guī)污染物是對(duì)環(huán)境質(zhì)量（環(huán)境中污染物濃度）產(chǎn)生影響，影響的空間范圍主要在局地、區(qū)域，影響時(shí)間尺度為小時(shí)、日、年，排放核算尺度為小時(shí)，核算對(duì)象主要是排放濃度，污染影響與污染氣象特征密切相關(guān)，工程治理措施廣泛應(yīng)用。而二氧化碳是溫室氣體，影響范圍是全球的，核算時(shí)間尺度為年但影響時(shí)間尺度以百年計(jì)，核算的對(duì)象為總量，受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件影響，碳捕集、利用、封存（CCUS）的工程措施在現(xiàn)階段無(wú)法大規(guī)模推廣。如果將現(xiàn)行的用于固定源污染物控制“一證式”管理手段，機(jī)械套用在二氧化碳管理、尤其是碳市場(chǎng)的管理上是難以適用的。應(yīng)當(dāng)針對(duì)二氧化碳排放特性和影響特性以及碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行的需要，提出適用于二氧化碳管理和監(jiān)督的制度。

3、主體協(xié)調(diào)，企業(yè)為重

毫無(wú)疑問(wèn)，碳排放控制、碳市場(chǎng)建設(shè)是影響到經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境平衡的大事，涉及到中央政府各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，中央和地方之間的協(xié)調(diào)，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)以及企業(yè)集團(tuán)和企業(yè)間的協(xié)調(diào)。因此政策的出臺(tái)、碳市場(chǎng)建設(shè)及運(yùn)行，必須發(fā)揮合力，共同推進(jìn)。由于電力工業(yè)的基礎(chǔ)性、公用性、網(wǎng)絡(luò)性、技術(shù)性等特點(diǎn)和二氧化碳排放影響與地域無(wú)關(guān)的特點(diǎn)，初期由發(fā)電行業(yè)構(gòu)成的碳市場(chǎng)建設(shè)，在政府層面重點(diǎn)是做好中央層面氣候變化主管部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、能源行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是與低碳發(fā)展相關(guān)的目標(biāo)、政策一致性，碳配額的確定，碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。

在行業(yè)層面重點(diǎn)是做好電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)間的協(xié)調(diào)，集團(tuán)公司與所屬企業(yè)之間的協(xié)調(diào)。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)關(guān)系到整個(gè)電力系統(tǒng)，需要電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)甚至電力用戶積極參與，發(fā)揮各自作用。全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，并隨著電力市場(chǎng)改革的深入推進(jìn)，必然會(huì)對(duì)發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生影響，保障復(fù)雜環(huán)境下電力系統(tǒng)安全的重任將落到電網(wǎng)企業(yè)。此外，隨著碳減排目標(biāo)的明確、碳市場(chǎng)建設(shè)的推進(jìn)，將會(huì)對(duì)以往電網(wǎng)調(diào)度規(guī)則產(chǎn)生影響，發(fā)現(xiàn)更加適合碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)的調(diào)度規(guī)則，發(fā)揮電網(wǎng)在電力電量調(diào)度配置和保障電力系統(tǒng)安全的重要作用。因此，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)需要整個(gè)電力系統(tǒng)積極參與，發(fā)揮各自基礎(chǔ)性、決定性作用。

電力企業(yè)作為碳市場(chǎng)參與主體，面對(duì)復(fù)雜的新機(jī)制僅靠簡(jiǎn)單理解和被動(dòng)適應(yīng)是不夠的，碳市場(chǎng)運(yùn)行后必然與電力市場(chǎng)不斷融合，二者共同作用，會(huì)在很大程度上改變傳統(tǒng)電廠運(yùn)行模式和盈利模式。應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)碳市場(chǎng)能力建設(shè)相關(guān)培訓(xùn)，盡快掌握碳市場(chǎng)的機(jī)制和方法，通過(guò)基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運(yùn)行，熟練掌握碳交易工具，并將碳市場(chǎng)與電力市場(chǎng)統(tǒng)籌考慮，使企業(yè)低成本碳配額履約與企業(yè)的總體效益結(jié)合起來(lái)。電力集團(tuán)公司應(yīng)當(dāng)發(fā)揮總體優(yōu)勢(shì)，在集團(tuán)層面統(tǒng)籌碳市場(chǎng)建設(shè)，使國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)的有關(guān)要求在企業(yè)落到實(shí)處，并通過(guò)碳市場(chǎng)的作用，努力降低集團(tuán)公司整體低碳發(fā)展成本。

4、市場(chǎng)協(xié)調(diào)，傳導(dǎo)順暢

一是價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制協(xié)調(diào)。國(guó)家開(kāi)展碳交易以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)節(jié)能減排，建議建立碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，碳成本反映在電價(jià)中。按照碳市場(chǎng)的初步設(shè)想，全國(guó)碳市場(chǎng)初期以免費(fèi)發(fā)放配額為主，之后免費(fèi)發(fā)放比例逐年下降，火電企業(yè)承擔(dān)的排放成本將越來(lái)越高。并網(wǎng)火電企業(yè)是公共服務(wù)企業(yè)，發(fā)出的電提供給社會(huì)，生產(chǎn)成本應(yīng)該逐步傳導(dǎo)給能源消費(fèi)者，而不是電力企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)。

二是電力市場(chǎng)中的低碳措施要與碳市場(chǎng)協(xié)調(diào)。在沒(méi)有碳市場(chǎng)條件下，電力市場(chǎng)中有關(guān)節(jié)能減排的要求具有合理性。如在中發(fā)9號(hào)文中，將“堅(jiān)持節(jié)能減排”作為基本原則之一。提出要積極開(kāi)展電力需求側(cè)管理和能效管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高發(fā)展質(zhì)量和效率，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例等要求。在具體要求中提出：“按照接入電壓等級(jí)，能耗水平、排放水平、產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域差別化政策等確定并公布可參與直接交易的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，“進(jìn)一步完善和創(chuàng)新制度，支持環(huán)保高效特別是超低排放機(jī)組通過(guò)直接交易和科學(xué)調(diào)度多發(fā)電”。在配套的文件《國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家能源局關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改運(yùn)行〔2015〕518號(hào)）提出：“煤電機(jī)組進(jìn)一步加大差別電量計(jì)劃力度，確保高效節(jié)能環(huán)保機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)明顯高于其他煤電機(jī)組，并可在一定期限內(nèi)增加大氣污染物排放濃度接近或達(dá)到燃?xì)廨啓C(jī)組排放限值的燃煤發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)”。當(dāng)碳市場(chǎng)建立好之后，這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整甚至取消，否則碳市場(chǎng)的作用將難以甚至無(wú)法發(fā)揮。

作者：王志軒（中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專職副理事長(zhǎng)）

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年8月2日第28、29期