在ETS中，配額分配和總量設(shè)定的關(guān)系密切。按照一定方法分配的配額加總后，要與ETS總的排放上限相等。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的ETS，要確定全國(guó)ETS的排放總量目標(biāo)，并將相應(yīng)的配額分配到各個(gè)納入企業(yè)。由于屬地管理的需要，還要確定各省納入ETS部分的排放總量。

因此，分析全國(guó)統(tǒng)一ETS下的分配方式，需要理清全國(guó)ETS排放總量、各省納入ETS部分的排放總量和納入企業(yè)配額三者之間的關(guān)系，從而提出三者的確定方式。

全國(guó)ETS排放總量的確定，可以采用“分解法”，將全國(guó)總體碳排放控制目標(biāo)分解到ETS部門和非ETS部門，得到ETS總量;也可以采用“加總法”，由各省ETS覆蓋部分的排放總量加總得到全國(guó)ETS的排放總量。各省ETS覆蓋部分的排放總量的確定，可以采用“自頂向下”的方式，由中央政府或省級(jí)政府確定;也可以采用“自底向上”的方式，將按一定方法分配給企業(yè)的配額加總得到。配額分配方法，可以由中央政府確定，也可以由省級(jí)政府確定。相關(guān)政策選擇如圖1所示。

圖1　全國(guó)ETS配額分配的關(guān)鍵問(wèn)題和政策選擇

全國(guó)ETS排放總量可以采用“分解法”或“加總法”確定，兩種方法各有優(yōu)劣。

與“加總法”相比，“分解法”有三個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)。第一，ETS政策目標(biāo)的確定性較強(qiáng)，在宏觀層面明確地分配了ETS部門和非ETS部門的減排責(zé)任。第二，決策權(quán)比較集中。由中央政府決定ETS在實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體減排目標(biāo)中的作用，對(duì)政策工具的掌控更強(qiáng)，目標(biāo)設(shè)定可以充分體現(xiàn)中央政府的減排意志。第三，統(tǒng)一市場(chǎng)的特征明顯，符合傳統(tǒng)的“總量控制和交易”制度特征。市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)便于由中央政府總體調(diào)控，效果更好。

但是，“分解法”面臨著不確定性和信息不對(duì)稱的挑戰(zhàn)。受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整等多重因素影響，我國(guó)未來(lái)的碳排放情況具有較大的不確定性。“分解法”從全國(guó)層面的溫室氣體排放控制目標(biāo)出發(fā)，制定ETS部門排放總量上限，將面臨各種不確定性的挑戰(zhàn)。ETS是以企業(yè)為實(shí)施對(duì)象的政策工具，其排放總量的設(shè)定要與納入企業(yè)的配額分配保持協(xié)調(diào)，二者的相互協(xié)調(diào)應(yīng)計(jì)入政策的實(shí)施成本。此外，還需掌握企業(yè)的排放情況，而直接從中央政府層面了解微觀排放實(shí)體的信息，將面臨信息不對(duì)稱的挑戰(zhàn)。

“加總法”的優(yōu)缺點(diǎn)和“分解法”恰恰相反。它將總量確定下放到省級(jí)層面，能夠降低宏觀數(shù)據(jù)不確定性的影響;而且省級(jí)政府對(duì)企業(yè)的情況了解較多，信息收集和處理的成本較低。但是，它不具有“分解法”目標(biāo)明確、決策權(quán)集中、市場(chǎng)統(tǒng)一性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。

按照屬地化管理模式，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)向企業(yè)分配配額。各省ETS覆蓋部分的排放總量與企業(yè)配額分配有兩種聯(lián)系方式：一是“自頂向下”——先“定”總量后分配額;二是“自底向上”——先分配額后“算”總量。在這兩種模式下，根據(jù)決策主體的不同，共有3種確定各省ETS覆蓋部分排放總量的方式。

“自頂向下”模式的優(yōu)點(diǎn)是政策目標(biāo)比較明確。但是，由于要協(xié)調(diào)排放總量目標(biāo)和企業(yè)配額的分配結(jié)果，其成本較高，且面臨宏觀因素不確定性的挑戰(zhàn)。此外，各省可能對(duì)總量目標(biāo)和分配結(jié)果采取不同的協(xié)調(diào)方式，向本省的優(yōu)勢(shì)和支柱產(chǎn)業(yè)給予政策傾斜，從而人為扭曲不同區(qū)域的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。該模式下，省級(jí)ETS覆蓋部分排放總量的確定方式有兩種：一是由中央政府規(guī)定，二是省級(jí)政府自行確定。

與我國(guó)現(xiàn)有政策中的“目標(biāo)分解制度”類似，可以將全國(guó)ETS排放總量分解到各個(gè)省，形成省級(jí)ETS覆蓋部分的排放總量，再由省級(jí)政府進(jìn)一步分配給納入企業(yè)。

由于有類似政策積累的經(jīng)驗(yàn)，央地之間建立了比較完善的目標(biāo)分解機(jī)制，這種自上而下方式的實(shí)施成本較低。而且，各省的目標(biāo)由中央政府統(tǒng)一決定，能夠避免各省決策的“囚徒困境”，減小碳排放約束差異導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)力扭曲。

但是，該方式有一個(gè)重要缺陷。在當(dāng)前的政策機(jī)制下，中央政府已經(jīng)為省級(jí)政府規(guī)定了社會(huì)總體溫室氣體排放控制目標(biāo);若再為其規(guī)定ETS覆蓋部分的總量目標(biāo)，省級(jí)政府將無(wú)法決定ETS部門和非ETS部門之間的減排責(zé)任分擔(dān)，省內(nèi)實(shí)施減排政策的靈活空間受到限制。另外，由中央政府確定省級(jí)ETS覆蓋部分的排放目標(biāo)，同樣有信息不對(duì)稱和成本過(guò)高的問(wèn)題。

在這種方式下，省級(jí)政府能夠結(jié)合本省的排放分布、減排成本、行業(yè)發(fā)展等情況確定本省ETS覆蓋部分的排放上限，可以自主決定本省的溫室氣體控制努力在ETS和非ETS部分的分配，從而避免“雙重約束”。此外，省級(jí)政府掌握當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的大量信息，便于溝通，成本較低，制訂的方案可行性也更強(qiáng)。

但是，該方式有兩個(gè)明顯缺陷。第一，省級(jí)政府決策權(quán)過(guò)大可能導(dǎo)致“競(jìng)底效應(yīng)(race to the bottom effect)”(J. P. M. Sijm等，2007)——ETS主要納入的是擁有大型排放源的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有較大影響，對(duì)政策制定的影響力也較強(qiáng);為減小碳排放約束對(duì)本省工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，各省可能放松對(duì)ETS部門的要求，制定過(guò)于寬松ETS目標(biāo)，給納入ETS企業(yè)過(guò)量分配指標(biāo)，反而使減排相對(duì)比較困難的非ETS部門承擔(dān)過(guò)多的減排責(zé)任，增加社會(huì)總體減排成本，影響經(jīng)濟(jì)效率。這種教訓(xùn)在歐盟排放交易體系(EU ETS)中表現(xiàn)得非常明顯(Betz,R.，W. Eichhammer，J. Schleich，2004：375-425)。第二，分權(quán)過(guò)多會(huì)影響市場(chǎng)的統(tǒng)一性。各省差異化的ETS部分排放上限(相應(yīng)的指標(biāo)分配的方式也會(huì)不同)規(guī)定，會(huì)人為地扭曲區(qū)域間的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，可能引發(fā)企業(yè)、甚至地方政府對(duì)“區(qū)域公平”的異議，增加ETS的實(shí)施阻力。

和確定全國(guó)ETS排放總量的“加總法”優(yōu)缺點(diǎn)相似?！白缘紫蛏稀蹦Ｊ侥軌蚪档透魇TS覆蓋部分排放總量的不確定性，但可能影響政策目標(biāo)的明確性和統(tǒng)一性。此外，企業(yè)可能為獲得更多配額而進(jìn)行游說(shuō)，造成企業(yè)層面的“競(jìng)底效應(yīng)”，從而可能使目標(biāo)過(guò)于寬松。

該模式下，先按事先確定的分配方法，將配額分配到納入企業(yè)，再將配額分配量加總，得到省級(jí)ETS的總量目標(biāo)。因此，這種方式下省級(jí)ETS覆蓋部分的排放上限與配額分配方法的確定主體有關(guān)。